1. INTRODUÇÃO

A medição de desempenho é uma prática comum em vários setores da indústria e do comércio, bem como do setor público em geral (BITITCI et al., 2012). Isto se dá pelo fato das organizações estarem em constante preocupação em encontrar melhores formas de medir, analisar e reportar suas atividades a fim de obter melhores resultados (CHOONG, 2013).

Como principal finalidade, o Balanced Scorecard (BSC) foi criado para traduzir os objetivos estratégicos da organização em um conjunto de medidas de ações e de desempenho, relacionados em quatro diferentes perspectivas: financeira, do cliente, processos internos de negócios e crescimento e aprendizado (KAPLAN; NORTON, 2001).

Uma grande diferença das organizações privadas para as organizações públicas, é justamente o objetivo financeiro (NIVEN, 2008). Como os sistemas de medição de desempenho, em geral, foram projetados com foco no desempenho financeiro, no caso de organizações públicas, os objetivos são a função social e a missão da organização (MOURA et al., 2019).

De forma de avaliar como o BSC pode ser construído e aplicado em instituições públicas, esta pesquisa investigou os batalhões de área da Polícia Militar do Paraná (PMPR), com o intuito de propor um BSC com indicadores que possam apoiar a gestão da atividade policial.

A PMPR, órgão integrante do sistema de segurança pública, possui como atribuição constitucional o policiamento ostensivo e manutenção da ordem pública em todo o Estado do Paraná e trabalha no sentido de prevenir que fatos atentatórios contra os direitos de cada cidadão sejam cometidos.

Os batalhões de área são aqueles que irão executar as atividades de policiamento ostensivo geral, com atendimento de ocorrências e patrulhamento. A estrutura do batalhão de área é formada, administrativamente, por um estado maior, e, operacionalmente, por companhias policiais-militares.

Dentro desse contexto, foi proposta a seguinte questão de pesquisa: que indicadores de desempenho devem ser considerados no desenvolvimento de um sistema de medição de desempenho para os batalhões de área da Polícia Militar do Paraná? Assim, o objetivo deste artigo é propor um sistema de medição de desempenho para os batalhões de área da PMPR, com base no BSC.

A utilização de sistemas de medição de desempenho tem mostrado um papel importante ao facilitar a implementação da estratégia e garantir o desempenho organizacional (FRANCO-SANTOS; LUCIANETTI; BOURNE, 2012), uma vez que permite o monitoramento das atividades e a geração de relatórios, a fim de que as informações sejam gerenciadas de maneira efetiva (GARENGO; SARDI, 2020).

Como destacam Moura et al. (2020), a falta de processos padronizados de avaliação de desempenho no setor público dificulta sua legitimidade, reforçando ainda mais a necessidade de estudos de medidas e indicadores de desempenho dentro do contexto público.

O presente trabalho se justifica de maneira prática no sentido de apresentar uma proposta de indicadores de desempenho para um órgão público, a PMPR no caso, a fim de que os gestores possuam as informações adequadas de forma que decisões sejam tomadas de maneira rápida e efetiva e que a estratégia esteja integrada a estas ações.

A literatura ainda carece de teorias que estabeleçam a estrutura de um sistema de medição de desempenho, sendo necessários mais estudos sobre quais as condições suficientes e necessárias para a caracterização de um sistema de medição de desempenho geral (GOSHU; KITAW, 2017). Essa lacuna decorre principalmente pela falta de uma teoria sólida para a medição de desempenho (CHOONG, 2014).

Os sistemas apresentados na literatura são particulares, para contextos específicos, e principalmente para grandes empresas do setor privado (CHOONG, 2014), neste sentido, é importante que pesquisas também incluam outros setores da economia, como órgãos públicos e organizações não financeiras, além de avaliar o ambiente de outros países, de forma a expandir o tema (GARENGO; SARDI, 2020).

De maneira teórica, o trabalho se justifica ao avaliar o contexto público específico da PMPR, considerando suas características e cultura organizacional, a fim de compreender como o fenômeno ocorre dentro dessa organização.

2. REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 O balanced scorecard

Kaplan e Norton (1997) definem que o desempenho organizacional é medido pelo BSC por meio de quatro perspectivas equilibradas: financeira, do cliente, dos processos internos da empresa e do aprendizado e crescimento. Trata-se não apenas de uma ferramenta de controle, mas também de um sistema de comunicação e aprendizado.

O principal benefício da aplicação do BSC é justamente a capacidade de comunicação, em que a visão e a estratégia da empresa são esclarecidas e traduzidas em objetivos e indicadores. Os pontos mais críticos da empresa são destacados e informados para todos os níveis organizacionais, indicando o que deve ser feito e quais seus impactos (KAPLAN; NORTON, 2001).

Para o desenvolvimento do BSC, Martins et al. (2012) sugerem que as seguintes etapas sejam atendidas:

i) Definição de missão, visão e valores;

ii) Diagnóstico do ambiente interno e externo;

iii) Formulação estratégica;

iv) Mapa estratégico;

v) Implementação estratégica;

vi) Controle estratégico.

2.2 O balanced scorecard no setor público

Kaplan e Norton (1997) argumentam que, para os órgãos públicos, a perspectiva financeira representa uma limitação, no sentido da necessidade em se manter os gastos dentro dos limites orçamentários, entretanto, o sucesso dessas organizações não deve ser avaliado no quesito de atendimento de restrições de orçamento, mas sim na qualidade em que elas atendem às necessidades de seus clientes.

Considerando que a perspectiva financeira não é o objetivo principal das organizações públicas, o modelo do BSC para o setor público estabelece que a missão da organização ou seu objetivo social deve estar no topo do scorecard (NIVEN, 2008). Dessa forma, os demais objetivos são direcionados para a melhoria do objetivo principal e comunicação da missão a longo prazo da organização (KAPLAN; NORTON, 2001).

Ainda, conforme Kaplan e Norton (2001), as organizações públicas que implementaram o BSC com sucesso, consideraram os contribuintes e a sociedade como os níveis mais altos dentro do scorecard, mantendo a perspectiva financeira ao final. Uma adaptação desse modelo é apresentada na Figura 1.

O desenvolvimento do BSC para o setor público segue a mesma lógica do BSC aplicado às empresas privadas, com algumas diferenças em relação à definição das perspectivas e consequentes indicadores. Conforme Niven (2008), o órgão público existe para servir uma proposta maior, por este motivo a missão é apresentada ao topo do BSC.

No mesmo sentido, a perspectiva dos clientes deve ser elevada, pois o foco é servir às necessidades do cliente a fim de alcançar a missão; logo abaixo, a perspectiva dos processos internos serve para identificar os processos que levam a melhores resultados aos clientes (NIVEN, 2008).

Em seguida, na perspectiva de aprendizado e crescimento, serão identificadas as habilidades e ferramentas necessárias para os funcionários, bem como reforçado o alinhamento e clima organizacional indispensáveis; por fim, a perspectiva financeira demonstra como a organização opera com consciência de custos (NIVEN, 2008).

A estratégia é o núcleo do BSC, sendo entendida, para o caso dos órgãos públicos, como as prioridades que a organização planeja seguir para alcançar sua missão, consistentes com seu contexto e encaixadas em um esforço para responder efetivamente aos seus desafios e oportunidades (NIVEN, 2008).

2.2.1 Construção do BSC no setor público

O desenvolvimento do BSC para o setor público requer algumas adaptações do modelo original, Niven (2008) sugere os seguintes passos para a construção do plano:

i) Reunir materiais de base;

ii) Providenciar educação em BSC;

iii) Desenvolver ou confirmar o propósito organizacional;

iv) Conduzir entrevistas executivas;

v) Desenvolver o mapa estratégico;

vi) Desenvolver medidas de desempenho;

vii) Estabelecer metas e priorizar iniciativas.

Os passos sugeridos por Niven (2008) levam em consideração uma organização que pretende criar e implementar o BSC para o setor público, por intermédio da formação de uma equipe específica que irá direcionar as ações. Neste trabalho, como o objetivo é propor um BSC, sem a sua implementação, algumas etapas foram suprimidas e outras adequadas, além de ser incluídas algumas etapas propostas por Martins et al. (2012). A seguir, são detalhadas as etapas do modelo:

De acordo com a Figura 2, detalham-se as etapas construídas para este trabalho:

i) Reunir material de base: busca-se reunir o material de base, como diretrizes, regulamentos e normativas que a PMPR utiliza para determinar suas atividades, além de outras fontes de informações, a fim de fundamentar o estudo.

ii) Realizar o diagnóstico externo: nesta etapa será aplicada a análise Pesteli, de forma a se avaliar o ambiente externo e como ele pode influenciar nos batalhões de área.

iii) Discutir sobre o propósito organizacional: a partir de discussões com gestores dos batalhões de área, será avaliada a missão, visão e valores da PMPR, bem como definir a estratégia a ser seguida.

iv) Realizar o diagnóstico interno: Com elementos anteriores definidos, aplica-se a matriz SWOT para diagnóstico do ambiente interno, buscando identificar fatores críticos para o cumprimento da missão.

v) Desenvolver o mapa estratégico: nesta etapa serão definidas as perspectivas a serem utilizadas, nomenclaturas e quais objetivos estratégicos irão compor cada perspectiva.

vi) Estabelecer os indicadores: para cada objetivo criado, deve-se estabelecer os indicadores que irão medir o resultado esperado.

vii) Estabelecer metas e iniciativas: por fim, para cada indicador, deve ser definida uma meta a ser alcançada e quais iniciativas darão suporte a essa.

2.3 Material de base

Dentre os materiais relacionados para o estudo, buscou-se regulamentos e normativas internas, diretrizes de governo e estudos publicados que pudessem auxiliar as discussões, conforme Quadro 1:

A Constituição Federal possui caráter soberano sobre as demais leis e apresenta as missões e atribuições das Polícias Militares de todo o país (BRASIL, 1988). A Constituição Estadual do Paraná, alinhada com a Constituição Federal, apresenta sua forma de organização e dos demais órgãos subordinados ao Estado (PARANÁ, 1989). Estes documentos foram utilizados para discussão em relação à missão constitucional da PMPR.

O Decreto n.º 5075/98, regulamento de ética profissional dos militares estaduais, dispõe sobre os princípios que norteiam a consciência do profissional policial-militar e que representam os imperativos de sua conduta (PARANÁ, 1998). Neste documento, estão relacionados os valores que o policial militar deve apresentar durante sua atividade e vida profissional, objeto de avaliação neste estudo.

O PPA 2019-2023, é um dos instrumentos de programação orçamentária da Administração Pública direta, o qual estabelece os objetivos e metas orçamentárias, bem como programas de ação continuada para o governo durante seu período de vigência (PARANÁ, 2019). O documento foi incluído por apresentar planos e metas para a PMPR.

Como documentos internos da PMPR, foram utilizados a Diretriz 007/2013, a qual estabelece a avaliação de resultado operacionais e administrativos das unidades da PMPR (PMPR, 2013); a Diretriz 004/2000, que estabelece as diretrizes básicas para o planejamento, coordenação, execução e controle das atividades da PMPR (PMPR, 2000); e o regulamento interno de serviços gerais (RISG), o qual apresenta toda estrutura, organização e atribuições inerentes aos serviços gerais da instituição (PARANÁ, 2010).

Ainda, para permitir uma perspectiva das expectativas e percepções da sociedade em relação à atividade policial, sobre suas necessidades e quais serviços são mais importantes, foi utilizado o trabalho de Oliveira Junior e Alencar (2015).

Na sequência, descrevem-se os procedimentos metodológicos para realização da pesquisa.

3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

De acordo com Creswell (2009), a estratégia de pesquisa fornece a orientação específica para os procedimentos de uma pesquisa e se concentram na coleta, análise e apresentação dos dados. Para este trabalho, foi utilizada como estratégia de pesquisa o estudo de caso interpretativo (GEPHART, 2004).

De acordo Yin (2001), as fontes de evidências para o estudo de caso interpretativo, podem ser: documentos, registros arquivados, entrevistas, observação direta, observação participativa e artefatos físicos. Para este estudo, conforme modelo de construção do BSC para o caso, foram reunidos materiais de base, constantes no referencial teórico, e realizadas entrevistas, a partir de grupos focais, detalhados a seguir.

3.1 Seleção dos casos e participantes da pesquisa

A unidade de análise neste estudo são os batalhões de área da Polícia Militar do Paraná, uma vez que, para buscar responder às questões da pesquisa, é importante observar onde ocorre, de fato, a medição de desempenho.

A PMPR conta atualmente com vinte e nove batalhões de área, divididos em cinco Comandos Regionais de Polícia Militar (CRPM). Para esta pesquisa, foram investigados quatro batalhões de área, pertencentes ao 1º CRPM. Esta escolha se deu em virtude dos seguintes critérios:

· Alta demanda de serviços;

· Contato mais próximo com o Comando-Geral e o Estado Maior, que constituem stakeholders fundamentais no processo desta pesquisa;

· Facilidade de deslocamento aos batalhões de área selecionados por parte deste pesquisador para execução da pesquisa.

Participaram da pesquisa tanto oficiais como praças dos batalhões selecionados, a fim de contemplar diferentes perspectivas. Da mesma forma, buscou-se policiais militares em diferentes funções e atribuições. A Tabela 1 apresenta a relação de entrevistados:

Importante destacar que, apesar de terem participado da pesquisa policiais militares em funções administrativas, todos atuaram e ainda atuam esporadicamente em serviços operacionais, tendo em vista que a formação do policial militar é, em essência, para a atividade operacional.

3.2 Entrevistas realizadas

As entrevistas ocorreram entre os meses de setembro de 2021 a janeiro de 2022, perfazendo um total de dez reuniões com os gestores dos batalhões de área. Nesta pesquisa, são tratados como gestores todos aqueles que trabalham em seções administrativas, independente se estão em cargos de chefia ou de auxiliar.

A forma das entrevistas se deu a partir de grupos focais, ou seja, um pequeno grupo de pessoas foi reunido em cada entrevista a fim de discutir e debater sobre o problema analisado, de modo a se obter mais informações sobre a questão e com foco direcionado ao conteúdo da entrevista (VERGARA, 2014). Conforme Malhotra (2012), o valor da técnica de grupo focal se apresenta com o resultado inesperado de um grupo de discussão livre.

Caillaud e Flick (2017) apontam que durante a realização de grupos focais, os participantes podem desafiar a si mesmos, manifestar discordância, ou debater, sendo o papel do entrevistador, além de manter o foco da discussão, incentivar tanto a coesão, quanto o confronto de opiniões dentro do grupo.

O Quadro 2 apresenta a ordem das entrevistas, com os temas abordados e quantidades de reuniões para cada entrevista, a quantidade de participantes e o período em que foram realizadas:

As primeiras entrevistas foram realizadas em quatro reuniões de forma a se verificar o contexto de cada um dos batalhões, quais sistemas de informação são utilizados, como as unidades estão organizadas e quais as principais medidas de desempenho são registradas e acompanhadas. As demais entrevistas contemplaram as etapas para a formulação do BSC para os batalhões de área.

No total foram entrevistados dezoito gestores diferentes, porém, dadas as circunstâncias do serviço e de disponibilidade de cada um, não foi possível que todos estivessem presentes em todas as reuniões, sendo entrevistados o máximo de gestores possíveis em cada reunião.

3.3 Técnicas de coleta de dados

A pesquisa teve início com a revisão bibliográfica dos temas abordados na investigação para a construção do referencial teórico que embasa o estudo como um todo (GIL, 2002). Em seguida, procedeu-se à pesquisa documental, que tem por objetivo ajudar o pesquisador a conhecer os antecedentes de um ambiente, as experiências, vivências e como eles atingem ou afetam a organização, podendo ser documentos, registros, materiais e objetos (SAMPIERI; COLLADO; LUCIO, 2013).

Por fim, foram realizadas entrevistas semiestruturadas, em grupos focais, com os gestores selecionados, conforme protocolo de entrevistas, as quais iniciaram com perguntas abertas para nortear a discussão e permitir maior liberdade para acompanhar pontos de vistas considerados importantes pelo entrevistado (DENZIN; LINCOLN, 2018).

4. APLICAÇÃO DO MODELO E ANÁLISE DOS RESULTADOS

O material de base relacionado no referencial teórico foi utilizado como norteador das discussões realizadas nas etapas subsequentes do modelo de construção do BSC para o caso, as quais estão detalhadas a seguir.

4.1 Análise do ambiente externo

Para análise do ambiente externo, Martins et al. (2012) sugerem a aplicação da análise Pesteli, a qual compreende a avalição de fatores políticos, econômicos, sociais, tecnológicos, ecológicos, legais e internacionais que possam influenciar no ambiente organizacional.

Esta etapa da pesquisa foi conduzida a partir das avaliações constantes do PPA, bem como através de reuniões com os gestores de área, realizadas nas entrevistas 1 e 2.

Conforme Paraná (2019), em relação aos desafios sociais e econômicos, o Estado do Paraná pode enfrentar para os próximos vinte anos uma transição demográfica, em que a população tende a envelhecer, com a faixa de pessoas de mais de 65 anos representado cerca de 20% da população, contra 10% observados atualmente. Já a população jovem, com até 19 anos, pode reduzir de 27% para 23% do total da população do Estado.

Apesar do Paraná apresentar uma economia que se destaca entre os demais Estados, ainda é verificada uma retração econômica, com os resultados das atividades produtivas do quinquênio de 2014-2018 caindo ao nível dos mesmos valores observados em 2011, o que acarretou em uma elevação nas taxas de desocupação e aumento pouco significativo da renda anual do trabalhador, cerca de 1,4% no período entre 2012 e 2018 (PARANÁ, 2019).

No contexto político, a PMPR, como órgão subordinado ao governo do Estado, é influenciada de certa forma pelas políticas adotadas por cada gestão governamental. Dependendo de quem assume o governo, podem ocorrer mudanças na forma de condução de políticas de segurança pública, um maior ou menor investimento nas instituições de segurança pública, bem como mudanças no quadro do alto escalão:

Já passei por algumas gestões de governo e, a cada novo governador, eram implantadas novas iniciativas de policiamento. Em geral, elas mudavam apenas no nome, mas o princípio era o mesmo, de tentar colocar a polícia mais próxima da sociedade. O que mudava mesmo a condução da corporação era o Comandante-Geral que assumia a função. Cada um tinha uma linha diferente de pensamento e ajustava as diretrizes internas de acordo com seus princípios. (Entrevista 2.2).

O governo influencia bastante na estrutura da PMPR, principalmente em relação a investimentos e contratação de novos policiais. (Entrevista 2.4).

Nesta atual gestão, o governo do Estado propõe um programa de segurança integrado, com inovação e inteligência, ou seja, o objetivo é a atuação integrada entre os diferentes órgãos da segurança pública, municipais, estaduais e federais, trabalhando com inovação e inteligência em suas ações, com o foco na redução da criminalidade e violência.

Dentre as ações apontadas pelo governo, destacam-se o aumento do efetivo policial, melhoria e ampliação da frota de veículos, de equipamentos e instalações físicas (PARANÁ, 2019). Dessa forma, observa-se que existe uma intenção de investimento na PMPR, com o intuito de fortalecimento das atividades de policiamento ostensivo.

Do ponto de vista tecnológico, com o avanço acelerado das tecnologias de informação, é importante que a PMPR direcione parte de suas ações em busca de soluções que melhorem o atendimento ao público e ao serviço interno. Embora os batalhões de área não possuam autonomia para o desenvolvimento de ferramentas, é fundamental que os militares que atuam dentro das seções administrativas de cada batalhão, conheçam os sistemas atualmente empregados e saibam aproveitar suas possibilidades de uso:

Nós temos algumas dificuldades nos sistemas utilizados, eles ajudam no serviço administrativo, mas não estão conectados uns com os outros. Temos que inserir a informação mais de uma vez nos sistemas e alguns deles são difíceis de trabalhar. Infelizmente nós não temos o conhecimento necessário para desenvolver novas soluções, então é importante que a instituição forneça novos sistemas para facilitar o serviço. (Entrevista 1.8).

Com relação aos fatores legais, a PMPR e seus agentes devem pautar todas as suas ações em leis e diretrizes, com responsabilização penal e administrativa em caso contrário. Um dos tópicos mais recorrentes da atividade policial é a aplicação dos direitos humanos, com vistas ao estabelecimento de padrões operacionais nos atendimentos, prevenção de ocorrências de abuso de autoridade e violência, e até mesmo a proteção dos agentes de segurança.

Cabe aos batalhões de área reforçar os princípios norteadores dos direitos humanos aos seus efetivos, de maneira contínua, de forma a atender aos requisitos legais e preparar os agentes para uma atuação profissional que permita a proteção dos direitos fundamentais das pessoas e principalmente daqueles que se enquadram em grupos em situação de vulnerabilidade:

De uns tempos pra cá, a PMPR tem reforçado a questão de direitos humanos. Foram disponibilizados cursos específicos para o efetivo e elaboradas diretrizes internas para garantir o amplo conhecimento e difusão dos princípios que cercam os direitos humanos. (Entrevista 2.2).

Para os fatores ecológicos, foram apontadas questões relacionadas à redução de materiais de consumo, dando maior ênfase a iniciativas tecnológicas que, além de dar maior dinamicidade aos serviços, permite a economia de recursos.

Em relação aos fatores internacionais, a PMPR realiza eventos recorrentes com a participação de instituições de segurança de outros países, o que pode oferecer a troca de experiências e novas soluções para serem utilizadas pelos batalhões de área.

4.2 Propósito organizacional e estratégia

Para a definição do propósito organizacional dos batalhões de área, foram utilizados como documentos a Constituição Federal e Estadual, a Diretriz 004/2000 e o Decreto n.º 5075/98, assim como as discussões da entrevista 3.

A missão da PMPR está estabelecida na Constituição Federal e Estadual. Nota-se que constitucionalmente, a missão principal da PMPR é a preservação da ordem pública e a polícia ostensiva. São incluídas ações de defesa civil e de prevenção e combate a incêndios, pois o Corpo de Bombeiros faz parte da Polícia Militar.

De acordo com a Diretriz 004/2000 da PMPR, ações de polícia ostensiva se referem ao exercício do poder de polícia e se desenvolvem em quatro fases: ordem de polícia, consentimento de polícia, fiscalização de polícia e a sanção de polícia; a ostensividade está relacionada com a atuação preventiva visual da polícia, com o objetivo de se evitar ocorrências de crimes.

Os valores da PMPR estão relacionados no Código de Ética Profissional dos Militares Estaduais, publicados no Decreto Estadual n.º 5075/98. A visão, como conceito organizacional, não está estabelecida em legislações e diretrizes internas, necessitando de sua definição para composição do propósito dos batalhões de área.

Durante as entrevistas, foram discutidos os aspectos da missão e valores já estabelecidos em lei, bem como qual estratégia seria a mais adequada para o cumprimento da missão por parte dos batalhões de área.

Dentre as abordagens estratégicas elencadas no referencial teórico, baixo custo, liderança no produto, soluções para os clientes e aprisionamento de sistemas (KAPLAN; NORTON, 2004), a que mais se adequa às características dos batalhões de área é a de soluções para os clientes, uma vez que direciona esforços para o atendimento das necessidades da sociedade e permite uma construção de relacionamento focada na população:

Considerando que nossa atividade é essencialmente de prestação de serviços de segurança pública, o ideal é que seja escolhida uma estratégia que permita um melhor atendimento à sociedade. Acredito que neste caso a estratégia de soluções para clientes seja a mais adequada. (Entrevista 3.3).

Acredito que essa estratégia permita um melhor entendimento das necessidades da população, para focarmos na prestação de serviços de qualidade. (Entrevista 3.5).

Como a PMPR é essencialmente uma prestadora de serviços de segurança pública e os batalhões de área são responsáveis pelo atendimento inicial de chamadas 190, policiamento ostensivo e manutenção da ordem pública, é essencial uma estratégia que permita um entendimento sobre as necessidades e demandas do cliente e seu nível de satisfação, que neste caso é a sociedade em geral.

Sobre a missão, verificou-se que as Constituições Federal e Estadual reforçam a preservação da ordem pública e ações de polícia ostensiva, porém também consideram as atividades do Corpo de Bombeiros, sendo necessária o estabelecimento de uma missão específica para os batalhões de área, considerando apenas as atividades de Polícia Militar.

Neste sentido, após discussão com os participantes da entrevista, uma missão específica para os batalhões de área, considerando o estabelecido constitucionalmente, e o já discutido sobre a análise do ambiente externo, foi entendida como: exercer a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública, de maneira profissional, baseada nos princípios dos direitos humanos, promovendo a cidadania e garantindo à sociedade um ambiente seguro para se viver.

Esta missão compreende os requisitos constitucionais de polícia ostensiva e manutenção da ordem pública, além de reforçar a necessidade de execução das ações de maneira profissional por parte dos militares, através da compreensão e aplicação dos princípios de direitos humanos, com o objetivo de garantir um ambiente seguro e promoção da cidadania.

Com relação aos valores já definidos no código de ética da PMPR, entende-se que eles são suficientes para o alcance da missão principal dos batalhões de área, pois enfatizam as atitudes necessárias que os agentes de segurança pública devem demonstrar no exercício de suas funções:

Os valores relacionados no decreto são importantes e reforçam o comportamento esperado do policial militar. Porém, acredito que por serem muitos, talvez o ideal seria focar em alguns específicos, para se dar uma maior ênfase neles. (Entrevista 3.3).

Foram considerados pontos importantes para constar na visão dos batalhões de área: o reconhecimento das atividades executadas, a promoção de novas soluções para as demandas da sociedade, a capacitação profissional e motivação dos militares estaduais.

Com esses apontamentos, chegou-se à seguinte visão para os batalhões de área: ser reconhecido pela sociedade pela eficiência na execução das atividades, a partir de soluções inovadoras e com profissionais qualificados, para o fortalecimento dos serviços de segurança pública.

Nesta visão, pretende-se que os batalhões de área tenham como projeção futura o reconhecimento pela sociedade a partir da eficiência na execução dos serviços prestados, além de destacar a necessidade de desenvolvimento de novas soluções para a atividade, com uma gestão voltada para a inovação, buscando a capacitação e valorização de seus militares.

4.3 Análise do ambiente interno

Para a análise do ambiente interno, foi aplicada a matriz SWOT durante a entrevista 4 com os gestores dos batalhões de área da PMPR. Nesta matriz, são enfatizados os pontos fortes e fracos dos batalhões de área, bem como as oportunidades e ameaças externas. Esta discussão foi delimitada em busca de pontos críticos e essenciais para a atividade dos batalhões, considerando o propósito e estratégia estabelecidos.

A entrevista foi conduzida de forma a se elencar os fatores internos apontados como forças e fraquezas dos batalhões de área e os fatores externos como oportunidades e ameaças. Focou-se mais na geração de opiniões, a fim de se chegar a um consenso sobre os pontos mais importantes, como sugere Van Der Heijden (2009).

De toda a discussão, os fatores considerados estão resumidos no Quadro 3:

4.4 Mapa estratégico

Neste primeiro momento, a partir das reuniões realizadas para discussão do assunto, foi estabelecido que o cliente principal dos batalhões de área são as pessoas que solicitam a prestação de serviço por parte da Polícia Militar, ou seja, aquelas que abrem ocorrências a partir de chamadas 190, pelo aplicativo 190, vão diretamente aos batalhões ou companhias policiais-militar

Nesta etapa, foram realizadas duas reuniões para a entrevista 5. A primeira para estabelecimento das perspectivas e dos objetivos estratégicos; a segunda para discussão sobre o mapa estratégico proposto.

O primeiro ponto discutido, foi a definição de quem é o cliente dos batalhões de área e o que ele espera da organização. Considerando que a estratégia estabelecida foi a de soluções para o cliente, os esforços serão direcionados para o atendimento das necessidades do cliente e fortalecimento de relacionamentos.

Neste primeiro momento, a partir das reuniões realizadas para discussão do assunto, foi estabelecido que o cliente principal dos batalhões de área são as pessoas que solicitam a prestação de serviço por parte da Polícia Militar, ou seja, aquelas que abrem ocorrências a partir de chamadas 190, pelo aplicativo 190, vão diretamente aos batalhões ou companhias policiais-militares, ou acionam diretamente as viaturas de rua:

Entendo que nosso cliente principal seja qualquer pessoa que aciona nossos serviços, seja pelo 190, chamando a viatura, indo diretamente no batalhão. Temos o comércio e empresas locais também, eventos de grande público, mas aqueles que mais nos demandam é quem liga no 190. (Entrevista 5.1).

Para a definição do que o cliente espera dos batalhões de área, foi utilizado o estudo de Oliveira Junior e Alencar (2015), sobre a percepção da população quanto aos serviços de segurança pública e sua pré-disposição em acionar as polícias. Conforme os autores, os motivos principais que levam alguém a chamar a polícia são: acreditar que a polícia poderia resolver seu problema; precisava do boletim de ocorrência policial; o que aconteceu era grave demais, e por tinha que acionar a polícia; acreditava que era seu dever informar à polícia sobre o crime ocorrido.

Percebe-se neste estudo que, em geral, a polícia é acionada para resolução de problemas ou para confecção do boletim de ocorrência, contemplando 75,3% das respostas. Em sentido contrário, os fatores para não acionamento da polícia, de acordo com Oliveira Junior e Alencar (2015), são: não acreditava que a polícia poderia resolver o problema; o que aconteceu não era muito importante; não tinha provas do que aconteceu; não queria envolver a polícia com medo de sofrer ameaças por parte de outras pessoas; não queria envolver a polícia com medo dos próprios policiais; podia resolver o problema por conta própria; outros motivos.

Ainda, conforme Oliveira Junior e Alencar (2015), uma percepção negativa das polícias pode gerar uma tendência de não acionamento da instituição em caso de crimes, uma vez que, em 45,6% das respostas, as pessoas relataram não procurar a polícia por não acreditar que ela poderia resolver seus problemas ou decorrente do medo dos policiais.

Dessa forma, entende-se que a criação de valor para os clientes no caso em estudo será realizada por meio da resolução satisfatória dos problemas demandados pelas pessoas, entrega do boletim de ocorrência policial e melhoria da imagem da Polícia Militar para gerar confiança na instituição.

O segundo ponto definido se refere a quais perspectivas comporão o mapa estratégico. Conforme discussões, as quatro perspectivas devem contemplar o mapa estratégico, porém a perspectiva de clientes deve ser renomeada para perspectiva da sociedade, uma vez que a Polícia Militar é uma instituição pública e oferece serviços à sociedade. Deixar a perspectiva como clientes remeterá a um entendimento de organização privada. No mesmo sentido, a perspectiva financeira deve ser identificada como perspectiva de recursos financeiros, considerando que os batalhões de área apenas gerem os recursos recebidos, sem a intenção de desempenho financeiro.

A seguir, serão apresentados os objetivos estratégicos para cada perspectiva, alinhados com a estratégia, missão e visão estabelecidas.

4.4.1 Perspectiva da sociedade

Conforme apontamentos já discutidos anteriormente, a criação de valor para a sociedade será realizada através da resolução satisfatória dos problemas demandados, entrega do boletim de ocorrência policial e melhoria da imagem. Os dois primeiros elementos podem ser compreendidos em um mesmo objetivo, tendo em vista que do atendimento da ocorrência, já é elaborado o boletim policial. Logo, para o primeiro objetivo, pode ser definido: oferecer serviços com qualidade e eficiência. Qualidade no sentido de garantir o melhor atendimento para a resolução dos problemas, e eficiência na entrega efetiva do serviço.

O segundo objetivo leva em consideração o fortalecimento do relacionamento com a sociedade, considerando os pontos fracos e oportunidades indicados na matriz SWOT. As ações de publicidade, como ponto fraco, podem melhorar a interação entre os batalhões de área e a sociedade, por intermédio da publicação de resultados e iniciativas policiais. Da mesma forma, com a abertura de outras formas de comunicação com a sociedade, pode-se criar agilidade no atendimento e orientações em geral, além de ensejar o relacionamento e parcerias externas. Nesse sentido, o segundo objetivo pode ser definido como: fortalecer o relacionamento com a sociedade.

Como terceiro objetivo, deve-se manter e reforçar a imagem institucional da corporação, a fim de gerar confiança na prestação de serviços por parte dos batalhões de área. Este objetivo pode ser definido como: manter a imagem institucional.

Dessa forma, considerando os documentos analisados, matriz SWOT elaborada e entrevistas com os participantes, foram definidos três temas que podem gerar valor à sociedade, a partir das atividades dos batalhões de área, conforme segue:

· Oferecer serviços com qualidade e eficiência;

· Fortalecer o relacionamento com a sociedade;

· Manter a imagem institucional.

4.4.2 Perspectiva dos processos internos

Conforme Kaplan e Norton (2004) destacam, os objetivos da perspectiva dos processos internos descrevem como executar a estratégia, por meio da produção e fornecimento de valor e melhoria dos processos.

Para esta perspectiva, os objetivos foram separados em temas específicos, para melhor entendimento e alinhamento da relação de causa e efeito entre os objetivos da perspectiva da sociedade. Os temas definidos são: processos de RH; processos de logística; processos de inovação e relacionamento; processos operacionais; e processos de disciplina.

Os processos de RH contemplam os objetivos relacionados com a prontidão do efetivo policial, a permanência e retenção de pessoas em funções chave e a melhoria do bem-estar do policial militar. Dentre esses objetivos, foram definidos os seguintes:

· Garantir o efetivo necessário para o cumprimento das atividades;

· Alocar e manter pessoal em funções essenciais;

· Garantir o bem-estar do policial militar.

Os processos de logística compreendem o fornecimento de meios necessários e adequados para a execução da atividade policial:

· Garantir meios adequados para o exercício da atividade operacional.

Para os processos de inovação e relacionamento, foram estabelecidos objetivos que reforçam a cultura de melhoria contínua dos processos e criam valor para o cliente, bem como a construção de relacionamentos, a fim de entender melhor as necessidades da sociedade. Dentre eles, foram considerados:

· Desenvolver novas soluções para atendimento de demandas;

· Criar e manter canais de relacionamento.

Os processos operacionais se referem aos resultados das atividades operacionais de fato, como redução de índices de crime e aumento de apreensões, em conformidade com os objetivos do PPA. Para esses objetivos, foram definidos:

· Melhorar índices criminais;

· Intensificar resultados operacionais.

Por fim, os processos de disciplina servem para acompanhar a atuação policial, no sentido de verificar se casos de abuso de autoridade, ilegalidade, ou desvios de conduta estão sendo cometidos por policiais militares:

· Acompanhar a atuação policial.

4.4.3 Perspectiva de aprendizado e crescimento

Dentro da perspectiva de aprendizado e crescimento são estabelecidos objetivos para o desenvolvimento de pessoal, tecnologia e cultura, os quais devem estar alinhados à estratégia estabelecida (KAPLAN; NORTON, 2004). Durante as discussões, para o tema de desenvolvimento de pessoal, foram identificadas necessidades relacionadas com as fraquezas apontadas na matriz SWOT: falta de cultura de inovação e de conhecimentos específicos de análise de dados.

Nesta linha, as habilidades e capacidades necessárias para a melhoria da qualidade de prestação de serviços, envolve a capacitação contínua do efetivo operacional principalmente em instruções de tiro, abordagem e legislações específicas. Da mesma forma, para comandantes de companhia e coordenadores de policiamento, capacitação em liderança. Para o efetivo administrativo, são necessárias capacitações em gestão administrativa e análise de dados. Os objetivos definidos contemplam:

· Capacitar o efetivo operacional;

· Capacitar o efetivo administrativo;

· Capacitar os líderes de efetivo.

A tecnologia se refere à disponibilização de informações, a partir de sistemas e infraestruturas, de maneira a apoiar a estratégia (KAPLAN; NORTON, 2004). Neste sentido, é necessário a implementação de sistemas que forneçam as informações necessárias aos gestores responsáveis pelos batalhões de área a fim de alcançar os objetivos estabelecidos. Para este fim, foi definido o objetivo:

· Desenvolver sistemas de apoio.

A cultura serve para criar o clima necessário para a mudança e crescimento da organização, por intermédio do alinhamento dos funcionários com o propósito organizacional e a estratégia (NIVEN, 2008). Neste aspecto, é necessário um programa contínuo de especialização dos policiais militares, com o aprofundamento dos princípios do BSC e ênfase nos atributos do mapa estratégico criado:

· Promover a cultura de desempenho.

4.4.4 Perspectiva de recursos financeiros

Considerando que os batalhões de área não possuem autonomia financeira para o desenvolvimento de ações orçamentárias e investimento, o objetivo estabelecido para esta perspectiva recai na gestão dos recursos recebidos através do fundo rotativo, o qual serve para despesas de materiais de consumo e de serviços, que não estejam contemplados em licitações, bem como para despesas com a manutenção de viaturas. O objetivo definido para esta perspectiva é:

· Controlar e gerir de maneira eficiente os recursos orçamentários.

4.4.5 Mapa estratégico para os batalhões de área

Definidas as perspectivas e seus respectivos objetivos estratégicos, foi elaborado o mapa estratégico para os batalhões de área, conforme Figura 3. Importante destacar que durante as reuniões com os gestores dos batalhões, após a definição dos objetivos e posterior esboço do mapa estratégico, para dar sentido à relação de causa e efeito entre as perspectivas, seria necessário que a perspectiva de aprendizado e crescimento ficasse ao final do mapa, seguida da perspectiva de recursos financeiros:

A parte de capacitação do efetivo é fundamental para a gente conseguir uma melhoria dos serviços. Acredito que essa perspectiva deva ser a base de tudo, até mesmo para que os gestores do fundo rotativo consigam gerir melhor os recursos. Se for deixado a perspectiva de recursos no final, ela não faz sentido. (Entrevista 5.3).

O mapa estratégico definido para os batalhões de área considerou o propósito organizacional e a estratégia como o sucesso a ser alcançado. Iniciando com os valores, são demonstradas as atitudes e comportamentos nos quais os militares estaduais devem pautar suas ações, em conformidade com a atividade policial; a perspectiva de aprendizado e crescimento garante as capacitações necessárias ao efetivo e a disponibilização de informações para tomada de decisão; com as competência desenvolvidas, os gestores podem gerir de maneira eficiente os recursos disponibilizados; os processos internos compreendem toda a rotina de serviço a fim de permitir a melhoria organizacional; a sociedade sendo atendida nestes aspectos garante o cumprimento da missão e visão estabelecidas.

4.5 Desdobramento do mapa estratégico

Com o mapa estratégico definido, é necessária a complementação com os indicadores, metas e iniciativas estratégicas. Como Kaplan e Norton (2004) pontuam, o mapa estratégico representa um modelo estático de criação de valor, sendo fundamental a quantificação dos objetivos estratégicos, definição de metas e seleção de programas de ação que irão capacitar a organização a alcançar o desempenho desejado nos prazos programados, a fim de dar dinamicidade ao modelo.

Os indicadores, metas e iniciativas foram estabelecidos a partir da entrevista 6, em reunião com os gestores dos batalhões de área, em conformidade com os objetivos estratégicos. Algumas metas ficaram “a definir”, uma vez que depende do contexto específico de cada batalhão de área, não sendo adequado uma indicação genérica.

Da mesma forma, as metas foram definidas a partir da experiência profissional dos militares, bem como a partir de resultados internos, os quais, por serem de caráter reservado, não foram divulgados neste estudo.

Os indicadores foram separados por tipo (entrada, saída e resultado), de acordo com a proposição de Niven (2008). Indicadores de entrada representam os dados gerados sem a atuação direta dos batalhões de área. Já os indicadores de saída demonstram as informações geradas a partir das iniciativas dos batalhões. Os indicadores de resultado informam exatamente o alcance do objetivo principal do mapa estratégico, neste caso, a satisfação da sociedade sobre os serviços prestados.

A Figura 4 apresenta o BSC e as iniciativas estabelecidas para os batalhões de área, considerando atender os objetivos estratégicos definidos e o propósito organizacional:

Conforme os entrevistados relataram, o BSC proposto apresenta uma mudança significativa nos processos de gestão dos batalhões de área, uma vez que exige o foco no cliente, neste caso a sociedade. A PMPR apresenta características da gestão burocrática, com estruturas rígidas, princípios de hierarquia e subordinação, e controle rigoroso dos processos administrativos (LOURENÇO, 2016), o que pode afetar a execução das iniciativas.

Em relação aos objetivos e indicadores, os entrevistados apontaram que a perspectiva de aprendizado e crescimento é a base para que todo o processo seja realizado de maneira adequada, e os processos internos os mais importantes no contexto administrativo dos batalhões de área. O atendimento dos objetivos da perspectiva da sociedade tende a ser uma consequência direta dos demais.

O BSC para os batalhões de área foi proposto seguindo as etapas da pesquisa, levando em consideração o material de base relacionado e principalmente as entrevistas realizadas com os gestores e suas experiências profissionais. Como proposição, o modelo não pretende exaurir o assunto, necessitando de uma avaliação contínua e adaptações, dependendo de cada contexto aplicado.

5. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O presente estudo buscou propor um sistema de medição de desempenho para os batalhões de área da PMPR, utilizando como ferramenta o BSC.

Inicialmente, foram avaliados quais fatores externos e internos influenciam os batalhões de área selecionados, por meio da análise Pesteli e da matriz SWOT. Como fatores externos, foram identificadas, principalmente, questões relacionadas com o contexto político, tecnologia e legislação.

Dentro do contexto político, as políticas adotadas por cada gestão governamental impactam diretamente nas conduções das atividades pelos batalhões de área, seja através de incentivo ou pela falta de investimentos no setor de segurança pública, como andamento de projetos institucionais, ampliação de infraestruturas, aquisição de meios de transporte e armamentos, disponibilização de cursos de capacitação e contratação de efetivo.

Entre os investimentos necessários no BSC proposto, levando em consideração o objetivo de oferecer serviços com qualidade e eficiência, é fundamental que haja viaturas suficientes para a execução do serviço; armamento e colete adequados para o efetivo; capacitações em instruções de tiro, abordagem e legislação; e cursos de formação de gestão e análise de dados, liderança e gestão de pessoas e de gestão por desempenho.

Na parte de tecnologia, a adoção de novas soluções para as atividades e desenvolvimento de sistema integrados são essenciais para a melhoria do serviço, considerando o avanço crescente da utilização de sistemas de informação por parte da sociedade como um todo. Como apontado no BSC proposto, é necessário o desenvolvimento de sistemas de apoio para a disponibilização de informações aos gestores de área, além da centralização das informações em um sistema único, de forma a evitar o retrabalho.

No aspecto de fatores legais, a PMPR, como integrante da Administração Pública direta, deve condicionar suas ações em leis e diretrizes, sendo apontados os princípios de direitos humanos como matéria mais recorrente da atividade policial. Dessa forma, para haver a adequação da proposta do BSC, as leis e regulamentos internos que tratam da atividade policial militar e da forma de gestão devem ser atualizados.

Tendo como princípio a relação causal entre as diferentes perspectivas, para o BSC proposto é fundamental que a base do scorecard, aprendizado e crescimento, seja atendida antes das demais perspectivas, ou seja, promover a mudança de cultura, de uma administração burocrática para uma de desempenho, e capacitar o efetivo em treinamentos específicos, é o ponto crucial a ser priorizado.

É a partir do entendimento por todo o efetivo do planejamento estratégico, sua função, o que se pretende atingir, por qual motivo e de que forma ele foi construído, que será possível o alinhamento e comprometimento por parte de cada policial militar a fim de atender de maneira eficaz todos os objetivos estabelecidos.

Do que foi verificado durante o estudo, percebeu-se que a construção de um sistema de medição de desempenho leva em consideração o contexto em que está sendo avaliado, a estratégia adotada e os processos internos da organização. Neste sentido, a proposição de um modelo geral de medição de desempenho não se apresenta como uma alternativa viável, pois cada organização possui características únicas e objetivos diversos, o que exige medidas personalizadas.

A literatura também se refere à necessidade de pesquisas que avaliem a medição de desempenho em diferentes contextos, além de grandes empresas do setor privado, a fim de expandir o tema (GARENGO; SARDI, 2020). Esta pesquisa contribui ao avaliar a medição de desempenho dentro de um órgão de segurança pública.

Da mesma forma, foi identificado que os batalhões de área seguem uma gestão burocrática, e não de maneira a criticar a forma de conduzir as atividades, mas sim para destacar alguns fatores que possam impedir a implementação do BSC, como a mudança necessária para uma gestão baseada em cultura de desempenho, a qual requer o comprometimento desde o comandante do batalhão, até o efetivo operacional.

Para os governos e formuladores de políticas públicas, a presente pesquisa pode contribuir na percepção da atividade da PMPR, com a ampliação de investimentos específicos e acompanhamento do desempenho dos resultados. O PPA 2019-2023 contempla essencialmente ações de operações policiais, de forma a reduzir índices de criminalidade. A priorização de medidas de resultado, como a satisfação da sociedade, pode gerar melhores impactos na segurança pública.

Estudos futuros podem acompanhar uma possível implementação do BSC no contexto estudado, assim como avaliar como a construção do BSC pode variar em outras instituições em decorrência do tipo de gestão organizacional.

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