Indica=E7=F5es pol=EDticas como g=EAnesis de corrup=E7=E3o sist=EAmi= ca e organiza=E7=E3o criminosa end=F3gena no servi=E7o p=FAblico: estudo de= casos das opera=E7=F5es Alvorecer, T=E9rmita e Terra de Ningu=E9m da Pol= =EDcia Federal

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Indica=E7=F5es pol=EDticas como g=EAnesis de c= orrup=E7=E3o sist=EAmica e organiza=E7=E3o criminosa end=F3gena no servi=E7= o p=FAblico: estudo de casos das opera=E7=F5es Alvorecer, T=E9rmita e Terra= de Ningu=E9m da Pol=EDcia Federal

Political indications as exegesis o= f systemic corruption and endgenous criminal organization in the public ser= vice: case study of operations Alvorecer, Termita and No Man's Land of the = Brazilian Federal Police

Indicaciones pol=EDticas como g=E9n= esis de la corrupci=F3n sist=E9mica y la organizaci=F3n criminal end=F3gena= en el servicio p=FAblico: estudio de caso de los operativos Alvorecer, Ter= mita y Tierra de Nadie de la Polic=EDa Federal Brasile=F1a

Fernando Ballalai Berb= ert de Castro Junior fernando.fbbcj@gmail.com

Pol=EDcia Federal, = Brasil

Indica=E7=F5es pol=EDticas como g=EAnesis de corrup= =E7=E3o sist=EAmica e organiza=E7=E3o criminosa end=F3gena no servi=E7o p= =FAblico: estudo de casos das opera=E7=F5es Alvorecer, T=E9rmita e Terra de= Ningu=E9m da Pol=EDcia Federal

Revista Brasileira de Ci=EAncias Policiais, vol. 13, n=FAm. 10, 2022

Academia Nacional de Pol=EDcia

Recepci=F3n: 20 Marzo 2022

Aprobaci=F3n: 15 Agosto 2022

Resumo: O clientel= ismo =E9 uma pr=E1tica hist=F3rica no Brasil, que remonta ao antigo regime = portugu=EAs, mas que perdura at=E9 os dias atuais. As rela=E7=F5es patr=E3o= -cliente, bem como a pr=E1tica da patronagem na distribui=E7=E3o de recurso= s p=FAblicos geram rela=E7=F5es de confian=E7a que visam, em =FAltima an=E1= lise, atender interesses pol=EDticos, de aumento de apoio ou de base eleito= ral. Os recursos (destina=E7=E3o de verbas, decis=F5es favor=E1veis, servi= =E7os, etc.) passam a ser tratados como benef=EDcios a serem concedidos em = trocas, perdendo-se a no=E7=E3o de que a sua aplica=E7=E3o deveria ser semp= re guiada pelo interesse p=FAblico. As duas circunst=E2ncias referidas cria= m o ambiente favor=E1vel para a instala=E7=E3o de uma corrup=E7=E3o end=EAm= ica. O combate =E0 corrup=E7=E3o, por sua vez, tem avan=E7ado, sendo o Bras= il signat=E1rio de tratados internacionais contra a corrup=E7=E3o e combate= =E0s organiza=E7=F5es criminosas. No campo doutrin=E1rio, tem-se a consoli= da=E7=E3o dos entendimentos de que a vantagem indevida pode ter qualquer na= tureza, n=E3o se restringindo =E0s patrimoniais e da desnecessidade de iden= tifica=E7=E3o de ato de of=EDcio para o crime de corrup=E7=E3o passiva, o q= ual, inclusive, n=E3o necessita estar dentro do rol das compet=EAncias do f= uncion=E1rio p=FAblico. Constata-se, tamb=E9m, a evolu=E7=E3o das formas de= organiza=E7=F5es criminosas, deixando a hierarquia de ser uma carater=EDst= ica essencial, e reconhecendo-se a exist=EAncia de organiza=E7=F5es crimino= sas estruturadas em forma de rede, ainda que end=F3genas. A indica=E7=E3o p= ol=EDtica para preenchimento de cargos p=FAblicos pode ser baseada no inter= esse p=FAblico, quando realizadas para atender promessas e ideais pelos qua= is os pol=EDticos foram eleitos, mas pode ser deturpada e usada como benef= =EDcio pessoal, quando a pessoa indicada sabe que ter=E1 que atender pedido= s dos respons=E1veis pelas respectivas indica=E7=F5es. Neste segundo cen=E1= rio, a indica=E7=E3o para o cargo p=FAblico passa a ser uma troca cuja cont= rapartida ser=E1 o atendimento de solicita=E7=E3o futuras, caracterizando a= ssim a corrup=E7=E3o e proporcionado ambiente favor=E1vel ao surgimento de = corrup=E7=E3o end=EAmica e organiza=E7=E3o criminosa end=F3gena, como se ob= serva no estudo de caso das opera=E7=F5es especiais de pol=EDcia judici=E1r= ia Alvorecer, T=E9rmita e Terra de Ningu=E9m da Pol=EDcia Federal.

Palavras-chave: clientelismo, patron= agem, corrup=E7=E3o, organiza=E7=E3o criminosa, rede.

Abstract: Clientelism= is a historical practice in Brazil, which dates back to the former Portugu= ese regime, but which continues to this day. The boss-client relationships,= as well as the practice of patronage, in the distribution of public resour= ces, generate relationships of trust, which aim, in the final analysis, to = serve political interests, to increase support or electoral base. Resources= (allocation of funds, favorable decisions, services, etc.) are now treated= as benefits to be granted in exchange, losing the notion that the applicat= ion of public resources should always be guided by the public interest. The= two circumstances mentioned create a favorable environment for the install= ation of endemic corruption. The fight against corruption has advanced, wit= h Brazil being a signatory to international treaties against corruption and= organized crime. In the doctrinal field, there is a consolidation of the u= nderstanding that the undue advantage can have any nature, not being restri= cted to patrimonial, and that there is no need to identify an official act = for the crime of passive corruption, which does not need to be within the r= ole of the civil servant. There is also the evolution of the forms of crimi= nal organizations, leaving the hierarchy to be an essential characteristic,= and recognizing the existence of criminal organizations structured in a ne= twork form, even if they are endogenous. The political appointment to fill = public office can be based on the public interest, when carried out to fulf= il promises and ideals for which politicians were elected, but it can be mi= srepresented and used for personal benefit, in which the nominee knows that= he will have to comply with requests responsible for the respective nomina= tions. In this second scenario, the appointment for public office becomes a= n exchange whose counterpart will be future official acts, thus characteriz= ing corruption and providing a favorable environment for the emergence of e= ndemic corruption and endogenous criminal organization, as observed in the = case study of Federal Police's specials operations Alvorecer, T=E9rmita and= No Man's Land.

Keywords: clientelism, patronage, co= rruption, criminal organization, network.

Resumen: El clientel= ismo es una pr=E1ctica hist=F3rica en Brasil, que se remonta al antiguo r= =E9gimen portugu=E9s, pero que persiste hasta nuestros d=EDas. Las relacion= es patr=F3n-cliente, as=ED como la pr=E1ctica del clientelismo en la distri= buci=F3n de los recursos p=FAblicos, generan relaciones de confianza que en= =FAltima instancia tienen por objeto satisfacer intereses pol=EDticos, inc= rementar apoyos o bases electorales. Los recursos (asignaci=F3n de fondos, = decisiones favorables, servicios, etc.) pasan a ser tratados como beneficio= s a otorgar en los intercambios, perdi=E9ndose la noci=F3n de que su aplica= ci=F3n debe guiarse siempre por el inter=E9s p=FAblico. Las dos circunstanc= ias mencionadas crean un ambiente propicio para la instalaci=F3n de la corr= upci=F3n end=E9mica. La lucha contra la corrupci=F3n, por su parte, ha avan= zado, siendo Brasil signatario de tratados internacionales contra la corrup= ci=F3n y la lucha contra las organizaciones criminales. En el campo doctrin= al, se consolidan los entendimientos de que el aprovechamiento indebido pue= de ser de cualquier naturaleza, no restringi=E9ndose a la propiedad y la ne= cesidad de identificar un acto oficial por el delito de corrupci=F3n pasiva= , que, incluso, no necesita estar dentro del =E1mbito de las responsabilida= des del servidor p=FAblico. Se constata tambi=E9n la evoluci=F3n de las for= mas de organizaci=F3n criminal, dejando la jerarquizaci=F3n como rasgo esen= cial, y reconociendo la existencia de organizaciones criminales estructurad= as en forma de red, aunque sea end=F3gena. Los nombramientos pol=EDticos pa= ra ocupar cargos p=FAblicos pueden basarse en el inter=E9s p=FAblico, cuand= o se realizan para cumplir las promesas e ideales por los cuales fueron ele= ctos los pol=EDticos, pero pueden tergiversarse y utilizarse para beneficio= personal, cuando la persona nominada sabe que tendr=E1 que hacer cumplir c= on las solicitudes del p=FAblico responsable de las indicaciones respectiva= s. En este segundo escenario, la designaci=F3n para un cargo p=FAblico se c= onvierte en un canje cuya contrapartida ser=E1 el cumplimiento de futuras s= olicitudes, caracterizando as=ED la corrupci=F3n y brindando un ambiente pr= opicio para el surgimiento de la corrupci=F3n end=E9mica y la organizaci=F3= n criminal end=F3gena, como se observa en el estudio de caso de la Operacio= nes especiales Alvorecer, Termitas y Tierra de Nadie de la Polic=EDa Federa= l.

Palabras clave: clientelismo, mecena= zgo, corrupci=F3n, organizaci=F3n criminal, la red.

1. INTRODU=C7=C3O

Durante investiga=E7=F5es policiais envolvendo esquema= s de corrup=E7=E3o e outros crimes contra a Administra=E7=E3o P=FAblica, = =E9 poss=EDvel perceber, empiricamente, uma vincula=E7=E3o entre indica=E7= =F5es pol=EDticas para cargos p=FAblicos e o surgimento de duas situa=E7=F5= es distintas, mas de habitual ocorr=EAncia simult=E2nea: a identifica=E7=E3= o de corrup=E7=E3o end=EAmica na estrutura p=FAblica e a forma=E7=E3o de or= ganiza=E7=E3o criminosa estruturada em rede.

Nota-se que a indica=E7=E3o pol=EDtica para cargos p= =FAblicos, denominada de patronagem, quando dissociada da observ=E2ncia do = interesse p=FAblico, pode resultar em rela=E7=F5es clientelistas, favorecen= do o aparecimento de corrup=E7=E3o end=EAmica e o surgimento de organiza=E7= =E3o criminosa em rede dentro do Estado.

De forma sucinta, corrup=E7=E3o end=EAmica seria aquel= a que se desenvolve e compromete, internamente, um ente p=FAblico (uma empr= esa, uma ag=EAncia, um =F3rg=E3o).

J=E1 as organiza=E7=F5es criminosas em rede s=E3o aque= las que apresentam uma estrutura fluida, em que celuladas se formam e se de= sfazem por v=E1rias vezes, como integrantes diversos, para atuarem em situa= =E7=F5es diferentes, cuja principal caracter=EDstica =E9 a aus=EAncia de hi= erarquia.

Assim, corrup=E7=E3o end=EAmica e organiza=E7=E3o crim= inosa em rede s=E3o temas diversos, sem uma aparente conex=E3o ou uma vincu= la=E7=E3o doutrin=E1ria de conceitos que justificasse a abordagem conjunta = em um mesmo estudo.

Entretanto, buscaremos demonstrar, na an=E1lise de doi= s casos pr=E1ticos, a exist=EAncia de um substrato f=E9rtil comum, que poss= ibilita a exegese simult=E2nea de corrup=E7=E3o end=EAmica e de organiza=E7= =E3o criminosa em rede.

Partiremos da ideia de que o clientelismo, a patronage= m e o favoritismo n=E3o s=E3o elementos necess=E1rios =E0 ocorr=EAncia de c= orrup=E7=E3o, mas propiciariam um ambiente favor=E1vel para que ela ocorra.=

A patronagem ainda =E9 pr=E1tica comum no Brasil, ampl= amente divulgada nos meios de comunica=E7=E3o[1] como sendo parte do jogo p= ol=EDtico brasileiro. Constitui-se na forma de o Presidente da Rep=FAblica = conseguir sustenta=E7=E3o pol=EDtica no Congresso Nacional, blindando-se co= ntra eventuais processos de impeachment e ob= tendo apoio pol=EDtico para aprova=E7=E3o dos projetos de seu interesse.

J=E1 pela perspectiva dos partidos pol=EDticos, a obte= n=E7=E3o de cargos por meio da patronagem permite a ocupa=E7=E3o de posi=E7= =F5es no servi=E7o p=FAblico que tenham poder de decis=E3o sobre recursos p= =FAblicos (decis=F5es favor=E1veis, verbas, servi=E7os, cargos, etc.), para= , com isso, beneficiar suas bases eleitorais.

A ocupa=E7=E3o de cargo com atua=E7=E3o na gest=E3o de= recursos p=FAblicos permite a forma=E7=E3o de redes de clientes, pois os p= artidos =96 mais especificamente o pol=EDtico que foi respons=E1vel pela in= dica=E7=E3o da pessoa que galgou o cargo p=FAblico =96 passam a ter o poder= indireto de distribuir benef=EDcios para seus eleitores e apoiadores, de f= orma a aumentar sua base eleitoral.

Os cargos que possuem maior poder de gest=E3o de recur= sos p=FAblicos s=E3o disputados pelos partidos pol=EDticos, de acordo com a= quantidades de cadeiras parlamentares que o partido =E9 capaz de levar par= a a base de sustenta=E7=E3o do Presidente da Rep=FAblica.

Entende-se, ent=E3o, que no Brasil a pr=E1tica da patr= onagem, no =E2mbito do Poder Executivo Federal, produz efeitos reflexos que= chegam a atingir toda a m=E1quina p=FAblica, gerando indica=E7=F5es por fa= voritismo e redes de clientes, pois, com as indica=E7=F5es pol=EDticas para= os cargos p=FAblicos de livre nomea=E7=E3o, os recursos p=FAblicos podem s= er manejados para beneficiar determinados grupos de pessoas ou empresas, se= m que o interesse p=FAblico seja o principal fundamento das escolhas.

Rompida a linha balizadora da defini=E7=E3o da destina= =E7=E3o dos recursos dispon=EDveis, que deveria ser o interesse p=FAblico, = especialmente quando esta atua=E7=E3o desvirtuada passa a ser considerada n= ormal em determinada organiza=E7=E3o, somado o surgimento de rela=E7=F5es p= essoais de interdepend=EAncia e confian=E7a provenientes da patronagem e do= favoritismo, o ambiente prop=EDcio para a corrup=E7=E3o estaria estabeleci= do.

A partir da condu=E7=E3o de diversas investiga=E7=F5es= envolvendo organiza=E7=F5es criminosas, denominadas pela Pol=EDcia Federal= de =93Opera=E7=F5es Especiais de Pol=EDcia Judici=E1ria=94, as quais teria= m como caracter=EDsticas, entre outras, a utiliza=E7=E3o de meios especiais= de investiga=E7=E3o e repercuss=E3o regional ou nacional em raz=E3o da rel= ev=E2ncia dos investigados ou do potencial lesivo das condutas, percebemos = que existem esquemas criminosos, especialmente relacionados =E0 corrup=E7= =E3o, promovidos por organiza=E7=F5es que se formam em virtude de v=EDnculo= s decorrentes de rela=E7=F5es pol=EDticas ou pessoais preexistentes ou que = se estabelecem por conta da confian=E7a forjada durante exerc=EDcio da ati= vidade p=FAblica, sem que as organiza=E7=F5es apresentem uma estrutura r=ED= gida ou hierarquizada.

Em rela=E7=E3o ao surgimento de organiza=E7=F5es crimi= nosas em =F3rg=E3os p=FAblicos para perpetra=E7=E3o de esquemas de corrup= =E7=E3o end=EAmica, constatamos que o ambiente institucional prop=EDcio par= a o seu surgimento pode decorrer da atua=E7=E3o das pessoas que foram coloc= adas para ocuparem cargos de chefia dos respectivos =F3rg=E3os p=FAblicos p= or indica=E7=F5es pol=EDticas.

Cabe, ainda, descartar que, habitualmente, quando se t= rata da quest=E3o da corrup=E7=E3o nos estudos sobre organiza=E7=F5es crimi= nosas, ela =E9 colocada como um =93crime-meio=94, praticado pelas organiza= =E7=F5es criminosas para se infiltrarem no aparelho estatal e proverem uma = prote=E7=E3o das suas atividades principais (tr=E1fico de droga, contraband= o, entre outras).

O objeto deste trabalho versar=E1 sobre organiza=E7=F5= es criminosas cujo crime principal, a raz=E3o pela qual foram formadas, =E9= a pr=E1tica da corrup=E7=E3o.

As considera=E7=F5es te=F3ricas sobre clientelismo, pa= tronagem, corrup=E7=E3o e organiza=E7=F5es criminosas estruturadas em redes= difusas ser=E3o confrontadas com as informa=E7=F5es obtidas por meio de fo= ntes abertas, em tr=EAs opera=E7=F5es policiais especiais: opera=E7=F5es Al= vorecer e T=E9rmita (2010) e Opera=E7=E3o Terra de Ningu=E9m (2019).

Ao final, buscaremos refletir sobre a influ=EAncia que= a indica=E7=E3o pol=EDtica ileg=EDtima (realizada sem considerar o interes= se p=FAblico) pode ter para promover a corrup=E7=E3o end=EAmica e o surgime= nto de organiza=E7=E3o criminosa no interior de uma institui=E7=E3o p=FAbli= ca.

2. REDES DE CLIENTES E CORRUP=C7=C3O

A exist=EAncia de redes clientelares seria marca essen= cial das configura=E7=F5es de poder no antigo regime portugu=EAs, da Am=E9r= ica portuguesa e do Brasil entre os s=E9culos XVIII e XIX, o qual era centr= ado em redes sucessivas de clientes, irradiando o poder central, que, contu= do, se desdobrava em outras redes de padr=F5es-clientes, nas quais os benef= =EDcios e favores eram distribu=EDdos em troca de servi=E7os e suportes (CUNHA, 2006).

Na linha hist=F3rica acima indicada, tamb=E9m =E9 impo= rtante destacar, no caso do Brasil, o coronelismo durante, especialmente, a= Primeira Rep=FAblica, que se tratava de =93um sistema pol=EDtico, uma comp= lexa rede de rela=E7=F5es que vai desde o coronel at=E9 o presidente da Rep= =FAblica, envolvendo compromissos rec=EDprocos=94(CARVALHO, 1997).

O coronelismo n=E3o se confunde com os outros conceito= s (clientelismo, patronagem ou corrup=E7=E3o), contudo =E9 for=E7oso reconh= ecer as similaridades, especialmente no tocante =E0s barganhas de poder. Ad= emais, os coron=E9is mantinham suas redes de clientes, cujos votos davam su= stenta=E7=E3o ao regime pol=EDtico vigente.

Cabe, ent=E3o, definir =93clientelismo=94, que, segund= o Werner, (2017a, p. 43,) seria a di= stribui=E7=E3o seletiva de recursos p=FAblicos em troca de apoio pol=EDtico= .[2]

O clientelismo =E9 visto, tradicionalmente, como a ven= da de votos (CARVALHO, 1997), em que = o pol=EDtico troca favores pessoais pelos votos das pessoas beneficiadas, e= m uma rela=E7=E3o pessoal direta entre o pol=EDtico (patr=E3o) e os eleitor= es (clientes). Tais rela=E7=F5es diretas entre patr=E3o-cliente s=E3o mais = facilmente evidenciadas, por=E9m, possuem uma abrang=EAncia mais localizada= em elei=E7=F5es municipais, como de prefeitos e vereadores, nas quais se v= erifica uma depend=EAncia direta entre o pol=EDtico e o eleitor.

No mesmo sentido Lan= ard=E3o (2006, p. 15) explica que o =93clientelismo =E9 aquela modalida= de de pr=E1tica pol=EDtica, que visa o controle do voto e do apoio pol=EDti= co de parcelas do eleitorado=94, sendo um aspecto da pol=EDtica brasileira.= [3]

No vi=E9s supraexposto, o clientelismo =E9 decorrente = de um ambiente de falta de recursos, os quais s=E3o distribu=EDdos pelo pol= =EDtico em troca do voto, ou seja, cria-se um v=EDnculo de depend=EAncia do= cliente com o patr=E3o (bem como do patr=E3o com o cliente, considerando q= ue o patr=E3o, para ser eleito, depende que o cliente mantenha sua parte na= troca).

Repita-se, ent=E3o, que a evolu=E7=E3o da hist=F3ria d= emonstra que o clientelismo estaria embutido nas rela=E7=F5es sociais brasi= leiras nos mais diversos aspectos, sendo que, ainda em tempos atuais, muita= s vezes =E9 visto como rela=E7=E3o normal (CUNHA, 2006), marcada pelo patrimonialismo ou pela percep=E7=E3o de q= ue seria justific=E1vel obter alguma vantagem pessoal em troca de apoio pol= =EDtico, pois seria uma necessidade pr=E1tica para a sobreviv=EAncia (FILGUEIRAS, 2009).

A percep=E7=E3o da aceita=E7=E3o da rela=E7=E3o client= elista como normal =E9 fundamental para a compreens=E3o da atual aceita=E7= =E3o da patronagem no Brasil e, principalmente, de seus reflexos nas instit= ui=E7=F5es p=FAblicas.

Importante deixar claro o conceito de =93patronagem=94= , que, segundo Werner (2017a), seria = a distribui=E7=E3o de cargos e empregos em troca de apoio e lealdade pol=ED= tica.[4]

Observa-se, entretanto, que a patronagem tamb=E9m =E9 = conceituada como sendo o oferecimento de emprego p=FAblico, n=E3o com base = na experi=EAncia profissional, mas como benef=EDcio para uma pessoa determi= nada em troca de apoio pol=EDtico (GOLDEN, 2000).

A pr=E1tica de patronagem na pol=EDtica brasileira, al= =E9m da heran=E7a hist=F3rico-cultural, decorreria do pr=F3prio sistema pol= =EDtico do pa=EDs, que =93combina presidencialismo com multipartidarismo fr= agmentado=94(SANTOS, 1997).[5]

A partir das raz=F5es acima expostas, Santos (1997) indica que a patronagem seria inevit=E1= vel na atual rela=E7=E3o entre Executivo e Legislativo, e a jun=E7=E3o da p= atronagem com o alinhamento ideol=F3gico com parte do Legislativo seria a m= elhor estrat=E9gia para o governante obter uma base de sustenta=E7=E3o parl= amentar para os projetos de interesse do Executivo.

Quanto =E0 patronagem, assim como mencionado em rela= =E7=E3o ao coronelismo, percebe-se clara semelhan=E7a com o clientelismo, c= onforme se verifica ao analisar os conceitos de patr=E3o e cliente de Rothstein e Varraich (2014, p. 56-57): pat= r=E3o seria quem possui ou controla recursos (materiais ou imateriais, como= prote=E7=E3o, oportunidade de promo=E7=F5es na carreira e dinheiro) dispon= =EDveis ao cliente em certas circunst=E2ncias, j=E1 cliente seria quem ganh= a acesso aos recursos demonstrando apoio pol=EDtico, votando ou ajudando a = melhorar a reputa=E7=E3o do patr=E3o.[6]

Assim, apesar de a patronagem estar inserida em um pan= orama muito maior, de forma=E7=E3o de base parlamentar de apoio ao Chefe do= Poder Executivo, =E9 importante observar que, em um caso espec=EDfico, sem= pre haver=E1 algu=E9m (pol=EDtico) indicando outra pessoa (que se beneficio= u) para um cargo p=FAblico, o qual s=F3 foi alcan=E7ado em virtude da rela= =E7=E3o entre elas.

Ademais, na patronagem tamb=E9m h=E1 uma troca =96 car= gos p=FAblicos por apoio pol=EDtico =96, sendo de se esperar que quem for o= cupar o cargo p=FAblico trabalhe para aumentar a base eleitoral do partido = ou pol=EDtico respons=E1vel pela sua indica=E7=E3o e sustenta=E7=E3o.

Assim, como apontam = Rothstein e Varraich (2014, p. 70), =93a patronagem pode por vezes =91l= evar=92 =E0 corrup=E7=E3o, enquanto em outras vezes =E9 a corrup=E7=E3o em = si=94.[7] Ademais, os autores citados alertam ainda que, enquanto os atos d= e corrup=E7=E3o s=E3o feitos escondidos, a patronagem =E9 realizada abertam= ente (Rothstein; Varraich, 2014, p.70), exatamente como ocorre no Brasil.

Como um desdobramento da patronagem, as decis=F5es da = pessoa que passou a ocupar um cargo p=FAblico em decorr=EAncia de uma indic= a=E7=E3o pol=EDtica, tendem a ser no sentido de atender o grupo pol=EDtico = que lhe beneficiou, inclusive nomeando, para os cargos de confian=E7a, no s= eu =E2mbito de discricionariedade, pessoas que possuam a mesma liga=E7=E3o = pol=EDtica ou que estejam dispostas a tamb=E9m atuar em favor do mesmo grup= o pol=EDtico, que, nesta altura, j=E1 domina, ainda que indiretamente, aque= la institui=E7=E3o p=FAblica.

Surgem, assim, indica=E7=F5es para cargos p=FAblicos e= m fun=E7=E3o do favoritismo, tamb=E9m chamado de particularismo (WERNER, 2017a).[8]

No favoritismo tamb=E9m s=E3o criadas rela=E7=F5es de = trocas e confian=E7a entre quem nomeou e quem foi nomeado para a respetiva = fun=E7=E3o (cargo ou emprego) p=FAblica, bem como fica claro que o crit=E9r= io utilizado para a escolha n=E3o foi de merecimento ou aptid=E3o t=E9cnica= .

Na vis=E3o patrimonialista, o clientelismo e a patrona= gem, junto com o patriarcalismo e o nepotismo, seriam caracter=EDsticas, no= Brasil, da rela=E7=E3o entre a sociedade e o Estado, decorrentes da heran= =E7a do mundo ib=E9rico, e a corrup=E7=E3o seria a principal marca dessa re= la=E7=E3o (FIGUEIRAS, 2009).

Embora clientelismo e patronagem sejam diferentes de c= orrup=E7=E3o, tendem a correr conjuntamente, pois compartilham uma =EAnfase= nas rela=E7=F5es de troca, interdepend=EAncia e habilidades de rede (GREEN; WARD, 2004, p. 23).

Pelo exposto, percebe-se aceita=E7=E3o do cliente e pa= tronagem como rela=E7=F5es pol=EDticas normais no Brasil, as quais permitem= condi=E7=F5es prop=EDcias para que a corrup=E7=E3o se instale no servi=E7o= p=FAblico.

Importante, ent=E3o, colocar em foco alguns aspectos d= o crime de corrup=E7=E3o, especialmente em rela=E7=E3o ao alcance do que se= ria corrup=E7=E3o, sobre a necessidade de vincula=E7=E3o com ato de of=EDci= o pr=F3prio do servidor p=FAblico envolvido no crime e da vantagem indevida= , aceita ou prometida, ter natureza monet=E1ria.

3. AN=C1LISE DE ASPECTOS DO CRIME DE CORRUP=C7=C3O<= /span>

A globaliza=E7=E3o econ=F4mica =96 conjuntamente com o= s avan=E7os dos meios de comunica=E7=E3o e tecnol=F3gicos, em especial o ad= vento da internet a partir do final de d=E9cada de 80 do s=E9culo XX =96 fe= z com que as fronteiras nacionais passassem a ser cada vez mais fluidas, fa= cilitando o fluxo internacional de informa=E7=F5es, mercadorias, capitais e= pessoas.

Firmou-se, ent=E3o, um mercado global, com aumento da = interdepend=EAncia das economias nacionais, fazendo com que os preju=EDzos = causados pela corrup=E7=E3o deixassem de ser vistos como problema interno d= e determinados pa=EDses para serem considerados como uma quest=E3o que deve= ria ser reprimida internacionalmente.

Conforme apontado por (ANSELMO; BUSNELLO ; CAS= TRO, 2019).

Cabe salientar que, al=E9m do contido nas condutas t= =EDpicas dos arts. 317 (corrup=E7=E3o passiva) e 333 (corrup=E7=E3o ativa) = do C=F3digo Penal,[9] podemos definir corrup=E7=E3o como sendo o abuso de p= oder confiado a uma pessoa para atender o interesse p=FAblico, mas utilizad= o para satisfa=E7=E3o pessoal.[10]

No conceito proposto por Werner (2019), corrup=E7=E3o = seria o =93abuso ou uso indevido do poder confiado em benef=EDcio pr=F3prio= ou de outrem=94, o que est=E1 em conson=E2ncia como o estabelecido por Lagunes (2012), o qual define corrup=E7= =E3o como o comportamento de um funcion=E1rio p=FAblico que desfavorece sig= nificativamente o interesse p=FAblico e, ao inv=E9s disto, promove seu inte= resse pessoal ou material.[11]

Destarte, como consta no pre=E2mbulo da Conven=E7=E3o = das Na=E7=F5es Unidas Contra a Corrup=E7=E3o, a corrup=E7=E3o deixa =93de s= er um problema local para converter-se em um fen=F4meno transnacional que a= feta todas as sociedades e economias=94, for=E7ando os Estados a reconhecer= ser =93necess=E1ria a coopera=E7=E3o internacional=94 para prevenir a corr= up=E7=E3o e contra ela lutar. (BRASIL, 200= 6)

Nesse trilhar, o Brasil j=E1 assinou e promulgou tr=EA= s conven=E7=F5es internacionais voltadas ao combate =E0 corrup=E7=E3o, quai= s sejam:

1) Conven=E7=E3o das Na=E7=F5es Unidas Contra a Corrup= =E7=E3o (promulgada por meio do Decreto n. 5.687, de 31 de janeiro de 2006.= Foi aprovada pela Assembleia Geral das Na=E7=F5es Unidas em 31 de outubro = de 2003, passando a valer no Brasil no dia de 31 de janeiro de 2006, em vir= tude da publica=E7=E3o do Decreto n.=BA 5.687, sendo, portanto, a mais rece= nte das tr=EAs Conven=E7=F5es ora apontadas, mas tamb=E9m a mais ampla, por= tratar dos principais assuntos em quatro cap=EDtulos: a) preven=E7=E3o da = corrup=E7=E3o; b) penaliza=E7=E3o; c) coopera=E7=E3o internacional; e d) re= cupera=E7=E3o de ativos provenientes de corrup=E7=E3o.[12]

2) Conven=E7=E3o Interamericana contra a Corrup=E7=E3o= (promulgada por meio do Decreto n. 4.410, de 7 de outubro de 2002). Foi o = =93primeiro Tratado Internacional Multilateral a reconhecer a supranacional= idade do tema=94 (BUSNELLO, 2019) e enfatiza, =93especialmente, a ado=E7=E3= o de medidas preventivas, a defini=E7=E3o de atos de corrup=E7=E3o, a tipif= ica=E7=E3o dos delitos de suborno transnacional e enriquecimento il=EDcito = e a regulamenta=E7=E3o de termos da assist=EAncia e coopera=E7=E3o internac= ional=94 (BRASIL, 2017).

Outro importante aspecto relativo =E0 Conven=E7=E3o In= teramericana Contra a Corrup=E7=E3o foi a ado=E7=E3o =96 por meio do chamad= o Documento de Buenos Aires =96 do Mecanismo de Acompanhamento da Implement= a=E7=E3o da Conven=E7=E3o Interamericana contra a Corrup=E7=E3o-MESICIC, qu= e, conforme o pr=F3prio nome j=E1 estabelece, visa acompanhar a implementa= =E7=E3o do referido tratado pelos Estados-Parte (Controladoria-Geral da Uni= =E3o, 2007).

3) A Conven=E7=E3o sobre o Combate da Corrup=E7=E3o de= Funcion=E1rios P=FAblicos Estrangeiros em Transa=E7=F5es Comerciais Intern= acionais da Organiza=E7=E3o para a Coopera=E7=E3o e Desenvolvimento Econ=F4= mico (promulgada por meio do Decreto n.=BA 3.678, de 30 de novembro de 2000= ): O principal objetivo da Conven=E7=E3o suprarreferida =93=E9 o de preveni= r e combater o delito de corrup=E7=E3o de funcion=E1rios p=FAblicos estrang= eiros na esfera de transa=E7=F5es comerciais internacionais=94 (BRASIL, 2007).

Ademais, um aspecto que se pode observar =E9 que, com = a internaliza=E7=E3o das conven=E7=F5es acima citadas no ordenamento jur=ED= dico brasileiro,[13] n=E3o cabe mais a defesa do entendimento de que a vant= agem indevida deva ser uma retribui=E7=E3o patrimonial para configura=E7=E3= o da corrup=E7=E3o, sendo essa a posi=E7=E3o atualmente dominante no Brasil= (NUCCI, 2017;[14] Bitencourt, 2019;[15] GRECO, 2017).[16]

Rothstein e Varraich (2014, p. 28) cr= iticam, inclusive, que as defini=E7=F5es legais de corrup=E7=E3o s=E3o foca= das em pagamentos pecuni=E1rios, como subornos e desvio de dinheiro, exclui= ndo diversas formas de retribui=E7=F5es, como empregos no setor p=FAblico, = acesso a servi=E7os p=FAblicos escassos e permiss=F5es para constru=E7=F5es= e neg=F3cios.

Entretanto, h=E1 quem defenda que o termo =93corrup=E7= =E3o=94 deveria ser limitado =E0s hip=F3teses em que h=E1 uma retribui=E7= =E3o material =93ou, pelo menos, a casos em que a vantagem indevida obtida = =E9 an=E1loga a esta=94 (FERREIRA FILHO, = 2001, p. 216).

Ferreira Filho (2001, p. 215) defende= o entendimento de que qualquer tipo de vantagem poderia levar =E0 penaliza= =E7=E3o de todas as a=E7=F5es pol=EDticas, as quais sempre pressup=F5em uma= vantagem, =93seja para o pol=EDtico, seja para o leitor, seja para um grup= o social=94, e n=E3o seria =93simples separar o que =E9 =93indevido=94.

Concordamos, ent=E3o, com Johnston (2002, p.104-105) de que nem sempre corrup=E7=E3o =93che= ga a ser roubo incontest=E1vel por parte das autoridades=94, podendo se con= figurar como jogos de influ=EAncia, que distorcem os processos de tomada de= decis=F5es, com desvio de finalidade das tomadas de decis=F5es envolvendo = recursos p=FAblicos, estes entendidos de maneira ampla, para englobar verba= s, servi=E7os e qualquer outro tipo de vantagem que possa ser direcionada p= ara uma pessoa, empresa ou grupos espec=EDficos.[17]

Outra quest=E3o que tamb=E9m =E9 discutida na doutrina= brasileira seria a necessidade de identifica=E7=E3o de ato de of=EDcio esp= ec=EDfico a ser executado pelo funcion=E1rio p=FAblico para a consuma=E7=E3= o do crime de corrup=E7=E3o (CAJADO DOS SANTOS, 2019, p. 177).

Fontella (2020) aponta que o entendim= ento tradicional seria de que o crime de corrup=E7=E3o passiva exige que ha= ja um ato de of=EDcio determinado e dentro das atribui=E7=F5es do servidor = p=FAblico como contrapresta=E7=E3o pela aceita=E7=E3o da promessa ou do rec= ebimento da vantagem indevida, entendimento adotado pelo Supremo Tribunal F= ederal quando rejeitou a den=FAncia da A=E7=E3o Penal 307, proposta contra = Fernando Collor de Mello.[18]

No mesmo sentido, Nu= cci (2017) aponta entendimento jurisprudencial no sentido da necessidad= e da vantagem indevida, solicitada ou recebida, ser contrapartida =E0 pr=E1= tica, ao retardo ou =E0 omiss=E3o de ato de of=EDcio, dentro da compet=EAnc= ia do corrupto, ainda que futuro e previamente indeterminado.[19]

Fontella (2020) tamb=E9m indica que o= Supremo Tribunal Federal alterou, na A=E7=E3o Penal 470 (Caso Mensal=E3o),= [20] em parte, o entendimento supra exposto, quanto aos requisitos do crime= de corrup=E7=E3o passiva, estabelecendo que n=E3o havia a necessidade do a= to de of=EDcio ser certo ou determinado (no mesmo sentido NUCCI, 2017),[21] mantendo, todavia, a exig=EAncia de = que houvesse um liame entre o recebimento ou a aceita=E7=E3o da vantagem in= devida e a futura possibilidade de o funcion=E1rio p=FAblico atuar ou se om= itir, em contrapresta=E7=E3o, dentro da esfera de suas atribui=E7=F5es.

Ademais, o STF j=E1 confirmou o entendimento da desnec= essidade de indica=E7=E3o de um ato de of=EDcio espec=EDfico em outros julg= amentos, como se verifica na ementa do Inq. 4.506/DF, cujo relator foi o Mi= nistro Roberto Barroso, ap=F3s divergir do Ministro Marco Aur=E9lio de Mell= o.[22]

Observa-se, por=E9m, que, no julgamento do Inq 4.506/D= F, ainda estava preservado o entendimento da necessidade de o ato de of=EDc= io, mesmo que futuro e indeterminado, ter vincula=E7=E3o com as atribui=E7= =F5es do funcion=E1rio p=FAblico para configura=E7=E3o do crime de corrup= =E7=E3o passiva.

Entretanto, o Superior Tribunal de Justi=E7a, em julga= mento do dia 02 de outubro de 2018, do Recurso Especial n.=BA 1.745.410-SP = (2017/0007371-4),[23] entendeu pela desnecessidade de vincula=E7=E3o entre = a vantagem indevida e as atribui=E7=F5es do respectivo funcion=E1rio p=FAbl= ico desde que o ato ou a omiss=E3o fosse decorrente da condi=E7=E3o de ocup= ante de cargo p=FAblico.

No caso apreciado no Recurso Especial n.=BA 1.745.410-= SP, dois empregados da empresa operadora aeroportu=E1ria receberam vantagem= indevida para conduzir estrangeiros por dentro da =E1rea restrita do aerop= orto de Guarulhos, de forma a burlar o controle migrat=F3rio e propiciar-lh= es a entrada em territ=F3rio nacional.

Observa-se que a atribui=E7=E3o para realizar o contro= le migrat=F3rio =E9 da Pol=EDcia Federal, portanto n=E3o estavam no =E2mbit= o da compet=EAncia dos acusados atos relativos =E0 entrada de estrangeiros = no territ=F3rio nacional, raz=E3o pela qual a aplica=E7=E3o do entendimento= anteriormente vigente, relativo =E0 necessidade de a conduta do funcion=E1= rio p=FAblico estar dentro do =E2mbito de suas atribui=E7=F5es, havia levad= o =E0 absolvi=E7=E3o, em primeira e segunda inst=E2ncias, pelo crime de cor= rup=E7=E3o passiva.

O caso posto =E9 perfeito para demonstrar que a condut= a dos r=E9us s=F3 era poss=EDvel em virtude das fun=E7=F5es que exerciam na= concess=F3ria do servi=E7o p=FAblico, as quais lhe davam acesso a =E1reas = de circula=E7=E3o restrita e possibilitavam utilizar caminhos n=E3o abertos= ao p=FAblico.

Assim, a condi=E7=E3o de serem funcion=E1rios p=FAblic= os por equipara=E7=E3o, bem como de as atividades desempenhadas serem essen= ciais para que pudessem praticar os atos que permitiam a entrada dos estran= geiros no Brasil sem passar pela fiscaliza=E7=E3o da Pol=EDcia Federal, enq= uadravam-se perfeitamente no tipo penal do art. 317 do C=F3digo Penal,[24] = pois o fim buscado (burlar o controle migrat=F3rio) s=F3 era poss=EDvel em = virtude da fun=E7=E3o p=FAblica que exerciam.

=C9 evidente que, se o pagamento ou a promessa n=E3o t= ivesse qualquer vincula=E7=E3o com a condi=E7=E3o de funcion=E1rio p=FAblic= o, n=E3o haveria o crime de corrup=E7=E3o. Por=E9m, fica demonstrado que n= =E3o h=E1 necessidade de o ato pretendido estar dentro das atribui=E7=F5es = do funcion=E1rio p=FAblico, e sim de que o ato ou a omiss=E3o s=F3 seja pos= s=EDvel em virtude da condi=E7=E3o de funcion=E1rio p=FAblico, exatamente c= omo foi o entendimento da Ministra Laurita Vaz no julgamento do citado Recu= rso Especial n.=BA 1.745.410-SP.

Observa-se que, apesar de n=E3o enfrentar literalmente= a quest=E3o em foco, Bittencourt (2019),= quando trata da adequa=E7=E3o t=EDpica do crime de corrup=E7=E3o passa= a afirmar que as condutas descritas no tipo sejam motivadas pela fun=E7=E3= o p=FAblica que o agente exerce ou exercer=E1, n=E3o fazendo qualquer refer= =EAncia =E0 necessidade de ato de of=EDcio.[25]

No mesmo sentido, Nu= cci (2017) aponta que o crime de corrup=E7=E3o passiva se configura qua= ndo o funcion=E1rio p=FAblico aceita uma vantagem indevida em raz=E3o do ca= rgo, mesmo que n=E3o haja qualquer contrapartida pr=E9-determinada.[26]

=C9 importante ressaltar que grande parte da doutrina = p=E1tria[27] e a jurisprud=EAncia majorit=E1ria do Supremo Tribunal Federal= [28] ainda consideram que a conduta do tipo penal da corrup=E7=E3o passiva = exige a demonstra=E7=E3o de que o favorecimento negociado pelo agente p=FAb= lico se encontre no rol das atribui=E7=F5es previstas para a fun=E7=E3o que= exerce.

Observe-se, entretanto, que, no voto do Ministro Rober= to Barroso, no j=E1 citado acord=E3o do Inqu=E9rito 4506,[29] consta entend= imento no sentido da total desnecessidade de ato de of=EDcio do funcion=E1r= io p=FAblico para a carateriza=E7=E3o do crime de corrup=E7=E3o passiva.

Pertinentes s=E3o as ressalvas mencionadas, pois as in= vestiga=E7=F5es criminais s=E3o f=E9rteis em evidenciar a atua=E7=E3o de se= rvidores p=FAblicos que participam de esquemas de corrup=E7=E3o, atendendo = a pedidos, ou permitindo tratamentos diferenciados praticados por outros se= rvidores, simplesmente para se manterem em determinados cargos comissionado= s, que lhes propiciam prest=EDgio e aumento salarial, sendo que estes servi= dores, normalmente, se autoconvencem de que n=E3o est=E3o praticando nenhum= ato il=EDcito.

Ademais, essa participa=E7=E3o em atividades il=EDcita= s, sem contrapartidas diretas, dificilmente seria alcan=E7ada pela persecu= =E7=E3o penal, pois faltaria, supostamente, o elemento do tipo penal da =93= vantagem indevida=94, conforme art. 317 do C=F3digo Penal brasileiro.

Apesar de n=E3o ser necess=E1rio que a vantagem seja i= ndevida em sua ess=EAncia, mas que represente =93uma contrapartida para a o= bten=E7=E3o de privil=E9gio, benef=EDcio ou outra vantagem junto =E0 admini= stra=E7=E3o p=FAblica=94 (CAJADO DOS SANTOS, 2019, p. 176).

Em virtude de tudo quanto exposto no presente t=F3pico= , firmam-se os seguintes entendimentos:

=A7 O alcance do conceito e a import=E2ncia do combate= =E0 corrup=E7=E3o t=EAm evolu=EDdo, sendo, inclusive, promovidos por instr= umentos normativos internacionais ratificados pelo Brasil.

=A7 Na imputa=E7=E3o do crime de corrup=E7=E3o passiva= , n=E3o h=E1 a necessidade de indica=E7=E3o de ato de of=EDcio espec=EDfico= e determinado, bastando a retribui=E7=E3o esperada do funcion=E1rio p=FAbl= ico em vincula=E7=E3o com a condi=E7=E3o de funcion=E1rio p=FAblico, n=E3o = sendo necessariamente uma de suas atribui=E7=F5es.

=A7 N=E3o h=E1 necessidade de a vantagem indevida rece= bida, aceita ou prometida, ser monet=E1ria.

4. INDICA=C7=D5ES POL=CDTICAS ILEG=CDTIMAS E INCENT= IVO =C0 CORRUP=C7=C3O

Partindo das premissas estabelecidas no ponto anterior= , cabe observar que emprego p=FAblico n=E3o deixa de ser um recurso, caract= erizando-se como uma vantagem, inclusive material, para quem =E9 nomeado.

Tem-se, ent=E3o, que a nomea=E7=E3o para um cargo p=FA= blico n=E3o seria, por si s=F3, uma vantagem indevida, mas quando realizada= com troca de benef=EDcios, ainda que futuros, caracterizaria a sua ilicitu= de, tornando-se indevida.

Saliente-se que, como em qualquer ato administrativo, = a nomea=E7=E3o para cargos em comiss=E3o deve seguir os princ=EDpios da imp= essoalidade e da supremacia do interesse p=FAblico, raz=E3o pela qual as pe= ssoas escolhidas deveriam ser, em tese, as que melhor desempenhariam as atr= ibui=E7=F5es inerentes aos cargos para quais est=E3o sendo nomeadas, ainda = que se levem em considera=E7=E3o os programas pol=EDticos dos governos.

Exemplifica-se o exposto no par=E1grafo anterior: quan= do o Presidente da Rep=FAblica nomeia o presidente de uma empresa estatal, = =E9 natural que a escolha seja por pessoa que compartilha a mesma vis=E3o e= op=E7=F5es pol=EDticas para aquele seguimento da economia, ainda que a ind= ica=E7=E3o venha de um partido pol=EDtico.

Em sentido contr=E1rio, seria temer=E1rio que a indica= =E7=E3o para um cargo fosse feita com base em um acordo pr=E9vio, ainda que= impl=EDcito, entre o pol=EDtico e a pessoa que ir=E1 ocupar o cargo, no qu= al o indicado sabe que ter=E1 que atender interesses pessoais, financeiros = ou eleitorais do respons=E1vel pela sua indica=E7=E3o.

Ademais, o pol=EDtico que faz a indica=E7=E3o para nom= ea=E7=E3o tem, muitas vezes, o poder de alter=E1-la e pode solicitar a exon= era=E7=E3o da pessoa indicada e substitu=ED-la por outra, pois a ocupa=E7= =E3o daquele cargo passou a ser de sua escolha, o que torna o indicado depe= ndente do pol=EDtico para se manter na posi=E7=E3o que ocupou, ficando, ass= im, sujeito a influ=EAncias e pedidos.

Cabe ressaltar que n=E3o se pretende criminalizar a po= l=EDtica, pois h=E1 v=E1rias hip=F3teses em que a interfer=EAncia de pol=ED= tico est=E1 em conson=E2ncia com o interesse p=FAblico e dos respectivos el= eitores.

Novamente, exemplifica-se para ficarem claras as difer= en=E7as:

I - um pol=EDtico solicita que o gerente de uma ag=EAn= cia reguladora, por ele indicado, analise, com prioridade, uma licen=E7a de= um empreendimento que ir=E1 gerar muitos empregos e impactar de forma posi= tiva toda uma regi=E3o; ou

II - um pol=EDtico solicita que o gerente de uma ag=EA= ncia reguladora, por ele indicado, defira rapidamente uma licen=E7a de um e= mpreendimento, apenas pela circunst=E2ncia de o empres=E1rio ser seu apoiad= or.

No primeiro caso, estaria evidenciada a exist=EAncia d= e interesse p=FAblico na a=E7=E3o do pol=EDtico, j=E1 o segundo exemplo con= figuraria uma rela=E7=E3o corrupta e de clientelismo, ainda que de dif=EDci= l comprova=E7=E3o em uma situa=E7=E3o real, caso n=E3o houvesse uma contrap= resta=E7=E3o pecuni=E1ria envolvida na negocia=E7=E3o.

Feita a distin=E7=E3o entre uma indica=E7=E3o pol=EDti= ca para cargo p=FAblico leg=EDtima (de acordo com o interesse p=FAblico) e = ileg=EDtima (para satisfa=E7=E3o de interesses pessoais ou meramente eleito= rais), bem como j=E1 estabelecidos os conceitos de clientelismo, patronagem= e favoritismo e como estes ainda ocorrem e s=E3o aceitos muitas vezes como= rela=E7=F5es normais no Brasil, passamos a apontar poss=EDveis reflexos qu= e podem ser causados por uma indica=E7=E3o pol=EDtica ileg=EDtima para um c= argo p=FAblico.

O primeiro desdobramento da indica=E7=E3o pol=EDtica i= leg=EDtima seria que a pessoa que passou a ocupar o cargo vise beneficiar p= ol=EDtico ou partido respons=E1vel pela sua indica=E7=E3o, buscando inclusi= ve preencher outros cargos de livre nomea=E7=E3o, normalmente posi=E7=F5es = de gest=E3o da respectiva institui=E7=E3o p=FAblica para a qual foi designa= da com outras pessoas que concordem em autuar como ela, ou seja, atendendo = os interesses do respons=E1vel pela indica=E7=E3o pol=EDtica,

Nesse trilhar, o indicado pol=EDtico colocaria pessoas= em posi=E7=F5es de chefia na institui=E7=E3o, uma vez que sozinha dificilm= ente disporia de meios para alcan=E7ar os resultados esperados com sua indi= ca=E7=E3o, procedimento normalmente chamado de =93aparelhamento=94 das inst= itui=E7=F5es p=FAblicas, o qual permite que a institui=E7=E3o atue para ate= nder os interesses do pol=EDtico ou partido respons=E1vel pela indica=E7=E3= o.

Observe-se que, perdurando um ambiente institucional e= m que a atua=E7=E3o fora do interesse p=FAblico =E9 admitida, cria-se uma e= sp=E9cie de subcultura,[30] na qual os princ=EDpios da moralidade administr= ativa, como a impessoalidade e a supremacia do interesse p=FAblico, n=E3o s= =E3o mais vistos como essenciais, e o padr=E3o de comportamento de atender = interesses pessoais (eleitorais ou econ=F4micos) de particulares (como de u= m determinado pol=EDtico que controla a ocupa=E7=E3o dos cargos em comiss= =E3o) =E9 visto como perfeitamente normal, l=EDcito e at=E9 desej=E1vel par= a o servidor que almeja alcan=E7ar os cargos.

Cabe, ent=E3o, evocar a teoria da associa=E7=E3o difer= encial de Edwin Sutherland, a qual ensina que o comportamento criminoso =E9= aprendido em intera=E7=E3o com outras pessoas em um processo de aprendizag= em do comportamento, mediante comunica=E7=E3o verbal e gestualmente, por as= socia=E7=E3o com padr=F5es criminosos e n=E3o criminosos, sendo que uma pes= soa se tornaria criminosa em virtude de um excesso de defini=E7=F5es favor= =E1veis =E0 viola=E7=E3o da lei em rela=E7=E3o =E0s den=FAncias desfavor=E1= veis =E0s viola=E7=F5es da lei.[31]

J=E1 Werner (2017b, = p. 207) apresenta postulados comportamentais do agente pol=EDtico decor= rentes da Abordagem da A=E7=E3o Racional (AAR) e da Teoria da A=E7=E3o Raci= onal (TAR) que possibilitariam identificar =93vari=E1veis de incentivo e de= desincentivo que determinariam o comportamento corrupto e a forma como ela= s se articulam=94.

Pela Teoria da A=E7=E3o Racional (TAR), o cometimento = de um delito decorre da avali=E7=E3o individual do criminoso sobre as conse= qu=EAncias de sua conduta e da percep=E7=E3o sobre a prova=E7=E3o ou reprov= a=E7=E3o social.[32]

J=E1 sobre a Abordagem da A=E7=E3o Racional, Werner (2017b) exp=F5e que fatores antecedente= s determinam a resist=EAncia a comportamentos il=EDcitos, contudo, a aus=EA= ncia de instrumentos de controle, possibilitando que os atos il=EDcitos per= manecessem ocultos e sem puni=E7=E3o, haveria tend=EAncia no aumento da pr= =E1tica de il=EDcitos.[33]

Werner (2017) apresenta a corrup=E7= =E3o como uma escolha racional, na qual o criminoso avalia os ganhos a sere= m obtidos em rela=E7=E3o aos riscos das consequ=EAncias incapacitantes (com= o pris=E3o e inelegibilidade) e dissuas=F3rias (retomada do produto do crim= e pelo Poder P=FAblico).[34]

Cabe observar que, na escolha racional descrita, uma v= ari=E1vel importante que observamos da pr=E1tica foi a subvaloriza=E7=E3o d= o risco de suportar as consequ=EAncias incapacitantes e dissuas=F3rias deco= rrente do crime, por meio da chamada =93certeza da impunidade=94, pois em m= uitos casos, apesar de os ganhos obtidos em determinado crime serem extrema= nte baixos em rela=E7=E3o =E0s poss=EDveis repercuss=F5es (pris=E3o, perda = do cargo, reprova=E7=E3o social, entre outros), o indiv=EDduo tem a convic= =E7=E3o de que a probabilidade de ter que efetivamente suport=E1-las seria = irrelevante.

Tem-se, assim, que, pelos pressupostos da Teoria da As= socia=E7=E3o Diferencial de Sutherland e dos postulados comportamentais do = agente pol=EDtico decorrentes da Abordagem da A=E7=E3o Racional (AAR) e da = Teoria da A=E7=E3o Racional (TAR), explicados por Werner (2017b), a exposi=E7=E3o continuada de servidores p=FAb= licos a um ambiente institucional em que a atua=E7=E3o fora dos limites do = interesse p=FAblico e, portanto, com, no m=EDnimo, desvio de finalidade, ai= nda que formalmente dentro da legalidade, =E9 considerada normal, favorece = que o florescimento da corrup=E7=E3o, pois:

I =96 a percep=E7=E3o de que a atua=E7=E3o dissociada = do interesse p=FAblico n=E3o =E9 socialmente reprovada no ambiente instituc= ional;

II =96 s=E3o desenvolvidos procedimentos de atua=E7=E3= o irregular de forma habitual;

III =96 cresce a percep=E7=E3o de que condutas irregul= ares n=E3o s=E3o punidas.

Outro ponto interessante que =E9 poss=EDvel destacar = =E9 que a corrup=E7=E3o se trata de um tipo de =93crime do colarinho branco= =94 (GREEN; WARD, 2004, p. 11),[35] a= pesar de n=E3o ter sido inicialmente assim considerada por Sutherland (1983= , p. 7), em sua cl=E1ssica obra =93White collar crime=94, na qual conceitua= o crime de colarinho branco como sendo =93um crime cometido por uma pessoa= de respeitabilidade e de elevado status social no curso de sua ocupa=E7=E3= o=94 (tradu=E7=E3o livre) .[36]

Percebe-se, ent=E3o, que o crime de corrup=E7=E3o esta= ria perfeitamente enquadrado na defini=E7=E3o de Sutherland acima indicada,= j=E1 que, normalmente, os servidores p=FAblicos s=E3o socialmente respeita= dos, gozam de relativo status social e a corrup=E7=E3o =E9 intrinsicamente = ligada =E0s suas atividades profissionais.

Outra caracter=EDstica dos crimes de colarinho branco,= apontada por Sutherland (1983, p. 230), presente na corrup=E7=E3o =E9 que os autores n=E3o se veem como crimino= sos, e sim como cidad=E3os respeitados: =93Even when they violate the law, = they do not conceive of themselves as criminals=94.[37]

Cabe relembrar a frase do ent=E3o Ministro de Estado C= hefe da Secretaria de Governo da Presid=EAncia da Rep=FAblica, Carlos Eduar= do Xavier Marun, em janeiro de 2018, ao se referir =E0 Opera=E7=E3o Lava Ja= to: =93Pa=EDs fez op=E7=E3o pelo combate =E0 corrup=E7=E3o, no lugar de com= bater bandidos=94.[38]

Importante recordar, tamb=E9m, que o Deputado Carlos M= arun era grande defensor de Eduardo Cunha (ent=E3o Presidente da C=E2mara d= os Deputados), integrava chamada tropa de choque do presidente Michel Temer= e foi acusado, com outros treze r=E9us, de causar les=E3o ao er=E1rio em v= alores estimados em R$ 16,6 milh=F5es,[39] al=E9m de ter sido contra a crim= inaliza=E7=E3o do caixa dois das campanhas eleitorais,[40] tendo renunciado= ao cargo de deputado federal em dezembro de 2018 para assumir cadeira no C= onselho de Administra=E7=E3o da Itapu=ED Binacional, por indica=E7=E3o do p= residente Michel Temer.[41]

O panorama ora apresentando remete ao conceito cunhado= por Anselmo e Pontes (2019, p. 88) de= crime institucionalizado, em que a corrup=E7=E3o end=EAmica =E9 precedida = de nomea=E7=F5es de gestores encarregados de capturar a unidade p=FAblica p= ara atender os interesses de grupos que dominam determinado setor.[42]

5. ORGANIZA=C7=D5ES CRIMINOSAS END=D3GENAS EM REDE<= /span>

O estudo das organiza=E7=F5es criminosas pode abordar = diversos t=F3picos, passando pela evolu=E7=E3o hist=F3rica, conceitos conti= dos em tratados internacionais e adotados em pa=EDses diversos, requisitos = e caracter=EDsticas, entre outros.

Entretanto, o ponto que aqui ser=E1 tratado diz respei= to a como as organiza=E7=F5es criminosas se apresentam, em especial em form= a de rede.

Um marco na descri=E7=E3o doutrin=E1ria das formas de = organiza=E7=E3o criminosa foi a publica=E7=E3o pelo Escrit=F3rio das Na=E7= =F5es Unidas sobre Drogas e Crime, por interm=E9dio do Programa Transnacion= al contra o Crime Organizado, dos Resultados de uma pesquisa-piloto de quar= enta grupos criminosos organizados, selecionados em dezesseis pa=EDses (ONU, 2002).

Sabe-se que o conceito de =93organiza=E7=E3o criminosa= =94 se baseou, inicialmente, nas m=E1fias italianas e americanas, como a Co= sa Nostra (WERNER, 2015, p. 48). Assi= m, Ferro (2006, p. 271 e 276) alerta,= inclusive, que, no =93Brasil, =E9 deveras disseminado o uso da palavra =93= m=E1fia=94 como sin=F4nimo de organiza=E7=E3o criminosa=94 e que as carater= =EDsticas particulares das m=E1fias n=E3o deveriam ser estendidas para as d= emais organiza=E7=F5es criminosas.

Em virtude deste conceito inicial, fundado nas m=E1fia= s, por muito tempo se entendeu que a exist=EAncia de uma estrutura hierarqu= izada era a principal carater=EDstica e elemento identificador de uma organ= iza=E7=E3o criminosa (WERNER, 2015, p. 51= ).

Observe-se que Ferro= (2006), em sua tese de doutorado, continuava a apontar que a hierarqui= a era inerente a qualquer organiza=E7=E3o criminosa[43] e, da mesma forma,= Mingardi, em trabalho publicado em 2007, defendia que a hierarquia era fun= damental para a exist=EAncia de crime organizado.[44]

Entretanto, Mendroni= (2015, p. 28) aponta a impossibilidade de se deixar de reconhecer a ex= ist=EAncia de diversas formas de organiza=E7=F5es criminosas diferentes das= m=E1fias, havendo as que se dedicam a crimes n=E3o violentos, como os crim= es econ=F4micos e aqueles praticados no ambiente pol=EDtico, os quais devem= ser considerados como crimes-fim de organiza=E7=F5es criminosas, sendo que= estas organiza=E7=F5es n=E3o violentas s=E3o mais facilmente desprovidas d= e hierarquia.[45]

Vale ressaltar que importante estudo do Escrit=F3rio d= as Na=E7=F5es Unidas sobre Drogas e Crime das Na=E7=F5es Unidades, publicad= o em 2002, j=E1 classificava organiza=E7=F5es criminosas pelas formas como = eram estruturadas. Utilizando como um dos crit=E9rios o n=EDvel de hierarqu= ia que apresentavam (UN. 2002, p. 16)= ,[46] cinco tipos foram estabelecidos:

1. Hierarquia r=EDgida: com l=EDder =FAnico, com linha= de comando hierarquizada e dispondo de forte sistema disciplinar;

2. Hierarquia desenvolvida: possui lideran=E7a =FAnica= , al=E9m de estrutura com linha de comando hierarquizada, mas com divis=F5e= s regionais com lideran=E7as pr=F3prias, as quais det=EAm certa autonomia d= e decis=E3o para atividades rotineiras;

3. Conglomerado hier=E1rquico: associa=E7=E3o de organ= iza=E7=F5es criminosas, mas subordinadas a uma lideran=E7a central; as orga= niza=E7=F5es participantes possuem mais autonomia em rela=E7=E3o ao central= , o grau de controle pode variar de fraco para forte;

4. Grupo central: caraterizado por um grupo central e = coeso de criminosos, cercado por um n=FAmero de indiv=EDduos ou grupos meno= res, com alto grau de autonomia em rela=E7=E3o ao centro. Normalmente s=F3 = o grupo central se considera trabalhando na mesma organiza=E7=E3o;

5. Em rede: trata-se de uma estrutura fluida e solta, = em que n=E3o h=E1 hierarquia, a liga=E7=E3o dos integrantes =E9 feita por i= ndiv=EDduos-chave. As conex=F5es entre os integrantes s=E3o fluidas, forman= do-se e separando-se de acordo com as empreitadas criminosas, habilidades e= contribui=E7=F5es que cada indiv=EDduo pode fornecer.[47]

J=E1, em uma cl=E1ssica obra, com primeira edi=E7=E3o = em 2002, Mendroni (2015, p. 29) prop= =F5e a exist=EAncia de quatro formas b=E1sicas de organiza=E7=F5es criminos= as:

1. Tradicional, ligada ao conceito original das m=E1fi= as, em especial as m=E1fias italianas e americanas, como a Cosa Nostra;

2. Em rede, tendo como principal caracter=EDstica a gl= obaliza=E7=E3o, mas tamb=E9m a aus=EAncia de estrutura hierarquizada;

3. Empresarial, a qual se formaria dentro de empresas = licitamente constitu=EDdas e se aproveitaria da estrutura organizacional da= empresa para atividades il=EDcitas;

4. End=F3gena, formada dentro do Estado por pol=EDtico= s e agentes p=FAblicos, envolvendo, necessariamente, crimes praticados por = funcion=E1rios p=FAblicos contra a administra=E7=E3o.[48]

Assim como Mendroni = (2015), outros autores tamb=E9m relacionam as organiza=E7=F5es criminos= as em forma de rede =E0 criminalidade transnacional (GODOY, 2011[49];WERNER, 2= 009[50]), apesar de n=E3o tratarem, especificamente, da possibilidade d= e organiza=E7=F5es criminosas sem car=E1ter internacional, mas estruturadas= em forma de rede.

Discordamos da vincula=E7=E3o entre organiza=E7=F5es c= riminosas em rede e a transnacionalidade, e do entendimento que, especialme= nte esta, a transnacionalidade, seria a principal caracter=EDstica da organ= iza=E7=E3o criminosa em rede, pois acreditamos que, em verdade a caracter= =EDstica marcante dessa forma de organiza=E7=E3o criminosa =E9 a falta de e= strutura hierarquizada e a reuni=E3o e dissolu=E7=E3o de c=E9lulas para a p= r=E1tica de determinados crimes.

Observa-se que o pr=F3prio Mendroni (2015, p. 29) ensina que a organiza=E7=E3o criminosa em= forma de rede se constitui a partir de v=EDnculos pessoais, cujos integran= tes se unem por determinado tempo para execu=E7=E3o de um crime e depois se= separam, voltando a se unir quando nova oportunidade criminosa se apresent= e, mas a nova c=E9lula n=E3o conta, necessariamente, com os mesmos integran= tes.[51]

Ademais, Mendroni usa crit=E9rios diferentes para sepa= rar as formas b=E1sicas de organiza=E7=F5es criminosas por ele citadas, j= =E1 que a principal diferen=E7a entre as organiza=E7=F5es criminosas tradic= ionais e as em rede =E9 que a primeira tem estrutura hierarquizada e r=EDgi= da, e a segunda possui estrutura vol=E1til e fluida.

J=E1 as organiza=E7=F5es empresariais e end=F3genas s= =E3o conceituadas com base em seus integrantes e pelos ambientes em que se = formam: no primeiro caso, empres=E1rios que formam organiza=E7=E3o criminos= a dentro da empresa, j=E1 as end=F3genas surgiriam dentro do Estado e seria= m compostas por pol=EDticos e funcion=E1rios p=FAblicos.

Percebe-se que, na classifica=E7=E3o de Medroni, uma o= rganiza=E7=E3o de forma tradicional n=E3o poderia ser simuladamente em rede= (j=E1 que a estrutura hier=E1rquica- piramidal =E9 fundamental na tradicio= nal e incompat=EDvel com a em rede).

Por=E9m, n=E3o se vislumbra impedimento para que uma o= rganiza=E7=E3o criminosa que atue dentro de uma empresa ou no pr=F3prio Est= ado, sem v=EDnculos internacionais, seja estruturada em rede ou de forma tr= adicional, sendo que o pr=F3prio Mendroni= (2015, p. 32) aponta para a exist=EAncia de forma =93mesclada=94 de = =93rede-end=F3gena=94, especialmente nos casos de lavagem de dinheiro.

Na defini=E7=E3o de estrutura criminosa em rede trazid= a pelo j=E1 citado estudo do UNODC (ONU, = 2002), n=E3o h=E1 qualquer vincula=E7=E3o de a organiza=E7=E3o criminos= a estruturada em rede se tratar de uma organiza=E7=E3o criminosa transnacio= nal, sendo que o elemento caracterizador da organiza=E7=E3o criminosa em fo= rma de rede =E9 a aus=EAncia de hierarquia.[52]

Constata-se, ent=E3o, que organiza=E7=F5es criminosas = estabelecidas dentro do Estado, mesmo no interior de determinado ente (=F3r= g=E3o, ag=EAncia, empresa p=FAblica autarquia, entre outros), pode ser estr= uturada em forma de rede, sem hierarquia, de modo que seus integrantes se a= glutinam em torno de empreendimentos criminosos (como para obter vantagem i= ndevida por meio de corrup=E7=E3o), formando grupos eventuais, que podem se= r desfeitos e novamente reunidos, com integrantes diversos, para uma nova e= mpreitada criminosa, sendo que estes podem n=E3o conhecer todos os demais i= ntegrantes da organiza=E7=E3o criminosa e sequer se reconhecerem como integ= rantes dela, mas possuem la=E7os de lealdade e v=EDnculos pessoais entre s= i.

6. INDICA=C7=D5ES POL=CDTICAS COMO GERADORAS DE COR= RUP=C7=C3O SIST=CAMICA E ORGANIZA=C7=C3O CRIMINOSA END=D3GENA, CONFORME CON= CLUS=D5ES DAS OPERA=C7=D5ES ESPECIAIS DE POL=CDCIA JUDICI=C1RIA ALVORECER /= T=C9RMITA (2010) E TERRA DE NINGU=C9M (2019)

Feitas as considera=E7=F5es doutrin=E1rias acima e est= abelecidos os pontos controversos, utilizaremos informa=E7=F5es dispon=EDve= is de duas opera=E7=F5es especiais de pol=EDcia judici=E1ria[53], que inves= tigaram organiza=E7=F5es criminosas end=F3genas e em forma de rede, voltada= s para a pr=E1tica de crimes contra a Administra=E7=E3o P=FAblica, em espec= ial corrup=E7=E3o ativa e corrup=E7=E3o passiva, a fim de tentar demonstrar= empiricamente as quest=F5es te=F3ricas suscitadas.

6.1. Opera=E7=F5es Alvorecer e T=E9rmita[54]

Inicialmente, esclarece-se que, no ano de 2009, havia = duas investiga=E7=F5es simult=E2neas sobre il=EDcitos que estavam ocorrendo= na Secretaria do Meio Ambiente do Estado =96 SEMA, uma chamada Opera=E7=E3= o T=E9rmita =96 que atingia servidores p=FAblicos sem cargo de confian=E7a = ou v=EDnculo pol=EDtico =96 e outra denominada Opera=E7=E3o Alvorecer =96 q= ue tinha como alvo a c=FApula da SEMA e pol=EDticos do Estado.

Apesar de, em tese, ter se originado como investiga=E7= =E3o =FAnica, a separa=E7=E3o acima indicada foi necess=E1ria para que a Op= era=E7=E3o T=E9rmita encobrisse, por cautela, as atividades investigativas = da Opera=E7=E3o Alvorecer, apesar de n=E3o ter sido notado qualquer envolvi= mento do referido delegado com os fatos investigados.

A Opera=E7=E3o Alvorecer buscou investigar organiza=E7= =E3o criminosa voltada para a pr=E1tica de crimes ambientais =96 com ramifi= ca=E7=F5es dentro do Poder P=FAblico, nas esferas federal e estadual =96, m= otivado por not=EDcias de aprova=E7=E3o de planos de manejo inexistentes ou= com irregularidades, com o objetivo de criar saldos de madeira nos sistema= s da SEMA e do IBAMA.

Verificou-se, ent=E3o, que as fraudes eram executadas = com participa=E7=E3o de servidores de =F3rg=E3os governamentais (estaduais = e federais), mediante o pagamento de vantagens indevidas, e que a Secretari= a do Meio Ambiente do Estado estava tomada por verdadeira organiza=E7=E3o c= riminosa, a qual utilizava os procedimentos de licenciamento ambiental como= forma de obter ganhos financeiros, tr=E1fico de influ=EAncia e acordos pol= =EDticos.

Importante ressaltar que os atos de corrup=E7=E3o n=E3= o estavam adstritos aos processos irregulares, haja vista que o pagamento d= e vantagens financeiras para os servidores da SEMA passou a ser, praticamen= te, uma obriga=E7=E3o para a aprova=E7=E3o c=E9lere de qualquer tipo de lic= en=E7a ou autoriza=E7=E3o ambiental, ou seja, estava instalada uma corrup= =E7=E3o end=EAmica, ou mesmo sist=EAmica,[55] na referida Secretaria Estadu= al.

No tocante aos pedidos pol=EDticos, a rede de corrup= =E7=E3o era, inicialmente, gerenciada por servidor do IBAMA, o qual esteve = cedido ao Governo do Estado, laborando como assessor do Secret=E1rio de Mei= o Ambiente. Todavia, quando este retornou, formalmente, ao labor no IBAMA, = continuou a intermediar contatos entre empres=E1rios e servidores da SEMA, = e a gest=E3o da rede criminosa passou para o ent=E3o Secret=E1rio Adjunto d= o Meio Ambiente do Estado.

Dessa forma, na Opera=E7=E3o Alvorecer, havia o envolv= imento de:

=A7 um servidor do IBAMA, o qual esteve cedido ao Gov= erno do Estado, laborando como assessor do Secret=E1rio do Meio Ambiente;

=A7 um Procurador Federal e antigo Secret=E1rio Estad= ual do Meio Ambiente;

=A7 quatro despachantes com atua=E7=E3o na Secretaria= do Meio Ambiente no Estado;

=A7 tr=EAs servidores da SEMA; e

=A7 um servidor p=FAblico estadual ligado ao Gabinete= da Governo do Estado, o qual foi eleito deputado federal durante as invest= iga=E7=F5es.

J=E1 na Opera=E7=E3o T=E9rmita, eram investigados deze= sseis servidores da SEMA, que n=E3o ocupavam cargos de chefia, e sete despa= chantes.

Como j=E1 informado, o grau de corrup=E7=E3o na SEMA e= ra muito alto e praticamente todos os atos, l=EDcitos ou il=EDcitos, s=F3 e= ram praticados mediante o pagamento de propina.

Assim, as duas investiga=E7=F5es versavam sobre fraude= s em planos de manejo florestal (PMF) =96 com superfaturamento do volume de= madeira por hectare, aprova=E7=E3o de PMFs falhos ou sem seguir regramento= ambiental, entre outros =96 e sobre cobran=E7a de propina apenas para real= izar atos administrativos l=EDcitos.

Na alta esfera da administra=E7=E3o da SEMA, a investi= ga=E7=E3o indicava que aprova=E7=E3o de planos de manejo florestal tamb=E9m= era negociada como forma de troca de apoio pol=EDtico para as elei=E7=F5es= .

Tem-se, assim, que os servidores investigados atendiam= os pedidos vindos de pol=EDticos ligados ao Governo do Estado, para aceler= ar ou aprovar planos de manejo, e ficavam livres para negociar pagamentos c= om outros empres=E1rios.

Ent=E3o, os pol=EDticos ligados ao Governo do Estado d= emandavam ao Secret=E1rio Adjunto da SEMA, ou a um assessor seu, provid=EAn= cias para aprova=E7=E3o de planos de manejo florestais, os quais repassavam= as demandas para os servidores que, efetivamente, faziam as vistorias e as= an=E1lises.

A investiga=E7=E3o demonstrou um aparelhamento pol=EDt= ico da SEMA, indica=E7=F5es que ultrapassavam o primeiro escal=E3o da Secre= taria e atingiam as fun=E7=F5es de confian=E7a, cujo objetivo principal era= permitir que grupo pol=EDtico pudesse favorecer aliados e fazer acordos de= forma a obter apoio eleitoral.

Contudo, os mesmos servidores utilizados para acelerar= as aprova=E7=F5es dos projetos de manejo florestal e aprovar projetos com = falhas passaram a negociar os mesmos servi=E7os, por interm=E9dio de despac= hantes, para outros propriet=E1rios de terras.

Ademais, como era habitual existirem pedidos de agilid= ade ou prioriza=E7=E3o de determinados projetos, apenas em raz=E3o de o int= eressado ter contatos com o governo do Estado, os servidores tamb=E9m passa= ram a fazer estas solicita=E7=F5es para outros e cobrar por isso dos partic= ulares interessados.

Nos casos indicados (cobran=E7a para agilizar a aprova= =E7=E3o do projeto), o ato de of=EDcio negociado poderia n=E3o ser do pr=F3= prio servidor que pleiteava o pagamento, e o servidor que iria realiz=E1-lo= normalmente n=E3o ganharia vantagem indevida especificamente em virtude da= quele ato, pois este =FAltimo sequer poderia saber que se tratava de mais u= ma solicita=E7=E3o pol=EDtica ou um ato de corrup=E7=E3o individual do serv= idor que estaria solicitando a agilidade.

Contudo, n=E3o se pode conceber que o supraexposto n= =E3o se travava de um crime de corrup=E7=E3o passiva, uma vez que o pedido = de vantagem indevida decorria da presun=E7=E3o de que, sendo servidor da SE= MA, este poderia acelerar a aprova=E7=E3o do plano de manejo florestal, com= o efetivamente acontecia.

Observa-se que, apesar de haver uma intensa colabora= =E7=E3o entre os servidores, de forma que as ilicitudes pudessem ocorrer, o= pagamento era individualizado, ou seja, um servidor n=E3o se metia no =93n= eg=F3cio=94 do outro.

Ademais, os servidores p=FAblicos e despachantes envol= vidos n=E3o se percebiam como organiza=E7=E3o criminosa, e sim como cada um= fazendo o seu trabalho.

<= br>Figura 1
Estrutura da ORCRIM
Fonte: Elaborada pelo autor = (2022)

Pelas informa=E7=F5es existentes, percebe-se que v=E1r= ios dos pontos te=F3ricos abordados anteriormente se evidenciaram na invest= iga=E7=E3o.

As indica=E7=F5es pol=EDticas para controlar a SEMA e = possibilitar a realiza=E7=E3o de acordos eleitorais contaminaram o ambiente= institucional, afrouxando os sistemas de controle.

Princ=EDpios da Administra=E7=E3o P=FAblica deixaram d= e ser observados, em especial a igualdade no tratamento na presta=E7=E3o do= servi=E7o p=FAblico para os administrados, deixando o interesse p=FAblico = de ser o norte balizador dos atos administrativos executados.

Os atos de of=EDcios pretendidos pelos corruptores nem= sempre estavam dentro das atribui=E7=F5es dos corruptos.

6.2. Opera=E7=E3o Terra de Ningu=E9m (2019)[56]

A investiga=E7=E3o visou apurar poss=EDvel organiza=E7= =E3o criminosa em atua=E7=E3o em uma Superintend=EAncia do Departamento Nac= ional de Produ=E7=E3o Mineral (DNPM).

Evidenciou, ent=E3o, uma situa=E7=E3o na qual determin= ado Deputado Federal seria o =93dono=94 do cargo de Superintendente da DNPM= , ou seja, o Deputado, mesmo em governos diversos, sempre tinha o poder de = indicar e solicitar a substitui=E7=E3o (exonerar) do ocupante do referido c= argo, em clara rela=E7=E3o de patronagem, sendo que a indica=E7=E3o ou subs= titui=E7=E3o do superintendente era feita formalmente, mediante of=EDcio as= sinado e com timbre da C=E2mera dos Deputados.

Evidencia-se, ent=E3o, a demarca=E7=E3o do cargo p=FAb= lico, o qual era de livre disposi=E7=E3o do Deputado Federal, que =E9 uma c= aracter=EDstica do crime institucionalizado.[57]

O Deputado Federal usava o DNPM para obter apoio pol= =EDtico de empres=E1rios e prefeitos municipais, bem como votos de integran= tes de associa=E7=F5es de garimpeiros, em verdadeiro esquema de clientelism= o.

Um dos investigados, em entrevista divulgada ap=F3s o = seu afastamento do cargo, chegou a afirmar que o Deputado havia lhe dito, a= ntes de indic=E1-lo ao cargo, que jamais pediria nada ilegal (Ele falou: = =93jamais eu vou pedir alguma coisa a voc=EA que seja ilegal=94).[58]

Ou seja, ficou claro que houve uma esp=E9cie de =93ent= revista de emprego=94 feita pelo Deputado, o que teria antecipado que faria= pedidos (=93que n=E3o fossem ilegais=94) para o servidor e s=F3 ap=F3s a c= oncord=E2ncia deste =E9 que a indica=E7=E3o para o cargo foi realizada.

Entende-se que, na pr=E1tica, a situa=E7=E3o exposta = =E9 de dif=EDcil tipifica=E7=E3o no crime de corrup=E7=E3o, mas preencheria= todos os elementos do referido tipo penal, uma vez que uma vantagem indevi= da (a indica=E7=E3o para o cargo p=FAblico n=E3o motivada pela capacidade o= u compet=EAncia para melhor cumprir as fun=E7=F5es inerentes do cargo) =E9 = oferecida e aceita, mediante o compromisso de que o servidor ir=E1 atender = pedidos futuros do pol=EDtico.

Frise-se que o dom=EDnio do cargo acima indicado era d= e amplo conhecimento dos servidores do DNPM no Estado, os quais sabiam que,= caso desejassem alcan=E7ar algum cargo de chefia, teriam que atender os pe= didos e favorecer os aliados do Deputado em quest=E3o.

O Superintendente, que ocupava o cargo decorrente da i= ndica=E7=E3o do Deputado, nomeava, para os demais cargos de gest=E3o do esc= rit=F3rio regional, servidores que tamb=E9m estivessem dispostos a atender = pedidos do pr=F3prio superintende ou do Deputado.

Cabe observar que, quando os servidores atuavam para b= eneficiar determinadas empresas, com vincula=E7=E3o ao referido Deputado Fe= deral, eles n=E3o esperavam uma contrapresta=E7=E3o imediata, e sim apoio p= ara serem mantidos nas fun=E7=F5es de confian=E7a (cargos de chefia), as qu= ais possibilitavam esquemas criminosos que rendiam vantagens indevidas (dir= ecionamento de processos, altera=E7=E3o ou revis=E3o de pereceres dos t=E9c= nicos, etc.).

Tem-se, ent=E3o, que os servidores encaravam com norma= lidade quando o superintendente ou os ocupantes de cargos de chefia solicit= avam prioridade no atendimento em determinado processo mineral, mesmo que o= processo n=E3o tivesse nada de relevante (considerando o interesse p=FAbli= co).

Para situa=E7=F5es que gerariam pagamentos indevidos, = os integrantes da ORCRIM se uniam em grupos menores (c=E9lulas), nem sempre= com os mesmos integrantes (organiza=E7=E3o criminosa estruturada em rede).=

As situa=E7=F5es que rendiam pagamentos indevidos eram= decorrentes dos contatos pr=F3prios de cada integrante da organiza=E7=E3o,= mas dependiam de um aux=EDlio m=FAtuo para que o ato administrativo, que b= eneficiaria uma determinada empresa, fosse realizado e validado. Por=E9m, q= uem auxiliava outro servidor n=E3o esperava ser remunerado pela ajuda, e si= m contar, tamb=E9m, com o aux=EDlio rec=EDproco para os seus pr=F3prios ato= s.

Ademais, apesar de a organiza=E7=E3o se formar com bas= e em uma hierarquia pr=E9-constitu=EDda (institui=E7=E3o p=FAblica), esta e= strutura n=E3o se replicava na ORCRIM, pois, como havia uma altern=E2ncia e= sperada no cargo de Superintendente, quem ocupava este cargo n=E3o passava = a comandar a organiza=E7=E3o, mas apenas a desempenhar as atividades espec= =EDficas daquele cargo, para que a organiza=E7=E3o se mantivesse atuante (v= alida=E7=E3o de atos praticados por outros integrantes).

Tem-se, ainda, que os servidores p=FAblicos contavam c= om a intermedia=E7=E3o de particulares, que prestavam servi=E7os de auxilia= res t=E9cnicos para as empresas mineradoras (estes auxiliares t=E9cnicos s= =E3o, normalmente, formados em geologia ou engenharia de minas, mesmas qual= ifica=E7=F5es dos servidores do DNPM, tratando-se de um c=EDrculo profissio= nal pequeno, raz=E3o pela qual muitos se conheceram ainda no curso universi= t=E1rio), para a pr=E1tica de atos de corrup=E7=E3o, circunst=E2ncia que fa= cilitava a corrup=E7=E3o, por diminuir os riscos para os servidores p=FAbli= cos, os quais n=E3o precisavam tratar com diversas pessoas (WERNER, 2017b, p. 202).[59]

Assim, existiam v=EDnculos pessoais de confian=E7a ent= re servidores e respons=E1veis t=E9cnicos que permitiam negocia=E7=F5es e i= ntermedia=E7=E3o dos valores pagos pelos empres=E1rios.

Tamb=E9m n=E3o havia um controle eficiente da moviment= a=E7=E3o e do encaminhamento dos processos miner=E1rios, sendo normal que s= ervidores de um setor realizassem atividades de outro setor.

Ou seja, n=E3o havia um m=EDnimo de controle ou a nece= ssidade de justifica=E7=E3o para, por exemplo, que um processo sa=EDsse da = Divis=E3o de Fiscaliza=E7=E3o e fosse encaminhado ou solicitado por servido= r de setor diverso para executar ato de compet=EAncia da Divis=E3o de Fisca= liza=E7=E3o.

A falta de controle era essencial para que os processo= s de interesse dos gestores fossem encaminhados para os servidores disposto= s a atender os pedidos, e possibilitava que os corruptos solicitassem os pr= ocessos de seu interesse para realizar atos mediante recebimento de vantage= ns indevidas.

Percebeu-se, ent=E3o, uma estrutura de rede difusa, ex= istindo um =93esquema criminoso geral=94, no qual os integrantes agiam para= se manter nas posi=E7=F5es ou cargos de gest=E3o, possibilitando atua=E7= =F5es isoladas ou em grupos menores, que rendiam pagamentos indevidos.

Figura 2
Estrutura da organiza=E7=E3o
Fonte: Elaborada pelo autor = (2022)

Importante destacar que os servidores envolvidos e os = intermediadores (assistentes t=E9cnicos) n=E3o se viam como uma organiza=E7= =E3o criminosa, apesar de a coopera=E7=E3o entre eles ser fundamental para = a perpetra=E7=E3o dos il=EDcitos, circunst=E2ncia que =E9 uma das caracter= =EDsticas das organiza=E7=F5es criminosas em rede, como apontado no multici= tado estudo do UNDOC.

Tamb=E9m era comum a cobran=E7a de valores para obter = a celeridade em um processo, em especial para realiza=E7=E3o de vistorias d= e campo e an=E1lises de pedidos de guias de explora=E7=E3o mineral, atos qu= e tinham grande impacto econ=F4mico para as empresas e poderiam demorar mes= es ou mesmo anos para serem realizados.

Contudo, muitas vezes, o processo de interesse do mine= rador n=E3o estava sob a responsabilidade do servidor que era abordado pelo= intermediador, mas o servidor =96 em especial os que ocupavam cargos de ch= efia =96 aceitava a vantagem e agia junto aos servidores incumbidos do proc= esso para que fosse dado um andamento mais c=E9lere.

Observou-se que nem sempre o servidor que atendia o pe= dido de prioridade ou celeridade tinha ci=EAncia do pagamento indevido, poi= s, como j=E1 dito, solicita=E7=F5es de agilidade eram consideras normais na= Superintend=EAncia do DNPM.

Todavia, nos casos acima indicados, apesar de a atua= =E7=E3o em contrapartida =E0 vantagem indevida n=E3o ser ato sob a responsa= bilidade do servidor que iria receb=EA-la, =E9 ineg=E1vel que a negocia=E7= =E3o s=F3 se realizava em virtude do cargo p=FAblico ocupado, sendo evident= e a ocorr=EAncia do crime de corrup=E7=E3o passiva.

7. CONSIDERA=C7=D5ES FINAIS

As rela=E7=F5es pessoais estabelecidas no servi=E7o p= =FAblico pela patronagem, pelo clientelismo e particularismo possuem alguma= s caracter=EDsticas que permeiam todas elas, como a rela=E7=E3o de interdep= end=EAncia, com trocas de benef=EDcios e suporte m=FAtuo, e a distribui=E7= =E3o de recursos p=FAbicos n=E3o guiada pelo interesse p=FAblico.

As duas investiga=E7=F5es expostas como exemplo demons= tram que a atua=E7=E3o de gestor p=FAblico em prol de determinado grupo ou = de interesses particulares e pol=EDticos passa uma mensagem para os demais = servidores da respectiva institui=E7=E3o no sentido de que =E9 normal ou ac= eit=E1vel executar atos administrativos desvinculados do interesse p=FAblic= o.

Surge a percep=E7=E3o de normalidade de atos com desvi= o de finalidade ou mesmo il=EDcitos. Exemplifica-se, como base em procedime= ntos verificados na =93Opera=E7=E3o Terra de Ningu=E9m=94 exposta, que:

1 - O servidor =E9 reiteradamente demandado pelo gesto= r regional m=E1ximo da ag=EAncia a realizar an=E1lises com total prioridade= (desprezando a ordem cronol=F3gica ou mesmo atos com maior interesse p=FAb= lico) de pedidos de guias de explora=E7=E3o mineral de interesse de aliados= pol=EDticos do Deputado Federal respons=E1vel pela indica=E7=E3o do gestor= ;

2 - O servidor percebe que =E9 poss=EDvel a realiza=E7= =E3o de atos administrativos motivados por interesses diversos do p=FAblico= sem que haja um controle disciplinar eficiente, exatamente para possibilit= ar o atendimento das demandas externas; e

3 - O servidor passa a priorizar atos administrativos = por raz=F5es diversas, como amizades ou mediante o recebimento de uma vanta= gem.

Assim, uma indica=E7=E3o pol=EDtica ileg=EDtima para u= m cargo p=FAblico pode ser fator desencadeante de caracter=EDsticas extrema= mente prop=EDcias ao aparecimento e =E0 consolida=E7=E3o da corrup=E7=E3o e= nd=F3gena, at=E9 em um n=EDvel sist=EAmico, pois as rela=E7=F5es de confian= =E7a para pr=E1ticas, no m=EDnimo, =EDmprobas j=E1 est=E3o estabelecidas, s= endo extremamente f=E1cil que os servidores p=FAblicos evoluam do cometimen= to de atos para atender interesses pol=EDticos para atos visando =E0 obten= =E7=E3o de vantagens pessoais indevidas.

Ademais, a pr=F3pria indica=E7=E3o ao cargo p=FAblico = pode caracterizar uma rela=E7=E3o corrupta, ainda que de dif=EDcil comprova= =E7=E3o material, quando condicionada, mesmo implicitamente, ao atendimento= de demandas.

Verifica-se, ainda, que est=E3o superadas as limita=E7= =F5es de a vantagem indevida ser patrimonial e de identifica=E7=E3o de um a= to de of=EDcio, bem como de este estar dentro das compet=EAncias do funcion= =E1rio p=FAblico autor da conduta, para configura=E7=E3o do crime de corrup= =E7=E3o passiva.

As duas investiga=E7=F5es abordadas demonstram tamb=E9= m que a patronagem e o particularismo criam rela=E7=F5es de confian=E7a e a= necessidade de coopera=E7=E3o, formando ra=EDzes para estas rela=E7=F5es e= voluam para uma organiza=E7=E3o criminosa end=F3gena.

Evidenciou-se a exist=EAncia de organiza=E7=F5es crimi= nosas em forma de rede e end=F3genas, sem, portanto, amplitude internaciona= l, voltadas para pr=E1ticas de crimes contra a Administra=E7=E3o P=FAblica.=

Contudo, apesar de, no Brasil, a patronagem estar inti= mamente ligada com a governabilidade do presidencialismo de coaliza=E7=E3o,= esta vincula=E7=E3o n=E3o =E9 uma regra indissol=FAvel, especialmente quan= do se tem clara a percep=E7=E3o que indica=E7=F5es pol=EDticas para cargo p= =FAblico, decorrentes de um acordo para beneficiar o respons=E1vel pela ind= ica=E7=E3o, caracterizam corrup=E7=E3o e devem ser tratadas como tal, inclu= sive quanto a responsabiliza=E7=E3o penal.

A Administra=E7=E3o P=FAblica pode encontrar outras fo= rmas de suprir cargos p=FAblicos de maneira t=E9cnica e id=F4nea, sem perso= nalismos ou contrapresta=E7=F5es escusas, com vincula=E7=F5es aos projetos = de governo e =E0s normas de direito p=FAblico.

BIOGRAFIA DE AUTORIA

Fernando Ballalai Berbert de Castro Junior

Possui gradua=E7=E3o em Direito pela Universidade Fede= ral da Bahia (1998). Delegado de Pol=EDcia Federal aposentado (2021). Tem e= xperi=EAncia na =E1rea de Direito e Pol=EDcia Judici=E1ria. Ocupou a fun=E7= =E3o de Chefe da Divis=E3o de Controle Migrat=F3rio e Seguran=E7a de Fronte= iras. Foi Delegado Regional de Investiga=E7=E3o e Combate ao Crime Organiza= do da SR/PF/BA (2018 - 2019) e chefiou as delegacias: DRE/SR/PF/BA, DELEFAZ= /SR/PF/BA, DELEPREV/SR/PF/BA, DELEMAPH/SR/PF/PA e DELEFIN/SR/PF/BA (2002 - = 2016) - Presidente das investiga=E7=F5es das seguintes opera=E7=F5es de gra= nde repercuss=E3o (opera=E7=F5es especiais) Opera=E7=E3o TERRA DE NINGU=C9M= (2019 - corrup=E7=E3o de servidores p=FAblicos federais do DNPM/BA) ; Oper= a=E7=E3o =C1GUIA DE HAIA (2015 -fraude a licita=E7=F5es e desvio de verbas = p=FAblicas - Bahia, S=E3o Paulo e Minas Gerais); Opera=E7=E3o A-GATE (2014 = - fraude a licita=E7=F5es - Bahia); Opera=E7=E3o VISTA MAR (2014-corrup=E7= =E3o de servidores da SPU/BA); Opera=E7=E3o PLANETA (2013 - tr=E1fico inter= nacional de pessoas - Bahia, S=E3o Paulo e Espanha); Opera=E7=E3o PEDRA FUR= ADA (2012 - Extra=E7=E3o de mat=E9ria prima da uni=E3o e sonega=E7=E3o fisc= al - Bahia,); Opera=E7=E3o ALVORECER (2010 - corrup=E7=E3o de servidores da= Secretaria de Meio Ambiente do Par=E1 e fraudes em planos de manejo flores= tal-Par=E1); Opera=E7=E3o T=C9RMITA (2010 - corrup=E7=E3o de servidores da = Secretaria de Meio Ambiente do Par=E1 e fraudes em planos de manejo florest= al - Par=E1); Opera=E7=E3o CRIS (2009 - fraude a benef=EDcios da LOAS - Bah= ia); Opera=E7=E3o CONTATO (2008-tr=E1fico de drogas - Bahia, Pernambuco, Ma= to Grosso e Amazonas; Opera=E7=E3o APOSTA (2007-Contrabando e jogo do bicho= - Bahia); Opera=E7=E3o ARARA-PRETA (2007- tr=E1fico de animais silvestres = - Bahia, Rio de Janeiro e S=E3o Paulo); Opera=E7=E3o POLO (2006-Sonega=E7= =E3o fiscal e adultera=E7=E3o de combust=EDveis - Bahia, Rio de Janeiro e S= =E3o Paulo); Atua=E7=F5es mais relevantes relacionadas a Grandes Eventos na= Pol=EDcia Federal: Coordenador Regional para Grandes Eventos da SR/DPF/BA = (Sorteio das Chaves da Copa do Mundo FIFA 2014 e Capo do Mundo FIFA 2014-20= 13 e 2014) - Presidente da Presidente da Comiss=E3o Estadual de Seguran=E7a= P=FAblica e Defesa Civil do Estado da Bahia (2013 e 2014) - Coordenador de= Local da Arena Fonte Nova na Copa das Confedera=E7=F5es (2013) Representan= te do DPF no CICCN durante a visita do Papa ao Rio de Janeiro (JMJ) em 201= 3 Atua=E7=E3o na Secret=E1ria Extraordin=E1ria para Grandes Eventos - SESGE= /MJ: 2016 - 2017(abril). Foi Coordenador Setor da Regional Ol=EDmpica do Ma= racan=E3 nas Olimp=EDadas Rio 2016 pela Secret=E1ria Extraordin=E1ria de Se= guran=E7a para Grandes Eventos - cedido para a SESGE/MJ.

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